新型城鎮化進程中保障糧食安全的現實困境與協調路徑

摘 要：新型城鎮化與傳統城鎮化相比更強調集約、節約、可持續發展，核心是以產業為支撐、以糧食安全為保障，不以犧牲農業和糧食為代價實現“四化”協調發展，為保障國家糧食安全提供了新契機。推進新型城鎮化和保障糧食安全不可割裂，既相互競爭、相互約束，又相互促進。隨著“北雁南飛”人口大規模流動新趨勢、糧食生產重心北移以及氣候、資源、環境的瓶頸制約，城鄉失衡與區域失衡加劇了城鎮化與糧食安全異步發展困境，進一步折射出保障糧食安全所面臨的深層次矛盾與沖突。新時代下應通過構建新型城鎮化與耕地集約節約利用新機制、構建新型城鎮化與糧食穩定持續發展新格局及構建新型城鎮化與糧食綠色生產消費新模式等路徑，促進新型城鎮化與糧食安全相互協調發展。

關鍵詞：新型城鎮化;糧食安全;路徑

中圖分類號：F291.1 ? ?文獻標識碼：A ? ?文章編號：1671-0037（2019）10-62-8

DOI：10.19345/j.cxkj.1671-0037.2019.10.009

1 引言

黨的十九大報告提出，確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中。糧食安全是國家生存和發展的重要基石，是保障國家安全不可或缺的組成部分。改革開放以來，伴隨著經濟的高速增長，我國城鎮化水平逐年提高，城鎮化率由1978年的17.92%提高到2012年的52.57%，與世界平均水平大體相當，到2017年已達到58.52%，城鎮化發展邁入了中后期轉型提升的高質量發展階段。隨著新型城鎮化的快速推進，城鎮化進程中所凸顯的區域失衡、結構失衡、分配失衡、社會權利失衡等發展不平衡不充分的問題和矛盾日益尖銳，城鎮化與糧食安全的競合關系將愈加明顯，推進城鎮化與保障糧食安全面臨異步發展的多重困境，折射出糧食安全問題背后的深層次原因及機理。自2013年以來，我國實施了“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的新國家糧食安全戰略，明確提出確?！肮任锘咀越o、口糧絕對安全”的國家糧食安全新目標。黨的十八大提出，堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，標志著新型城鎮化已成為我國現代化進程中的重大戰略選擇。與傳統城鎮化相比，新型城鎮化更強調集約、節約和可持續發展，其核心是以產業為支撐、以糧食安全為保障，不以犧牲農業和糧食為代價實現“四化”協調發展，其實質是外延粗放式擴張向內涵集約式發展的轉變，為保障國家糧食安全提供了新契機。因此，在新的國家糧食安全戰略框架下，如何統籌協調新型城鎮化與保障糧食安全，探索新型城鎮化與糧食安全的聯動機制，建立新時代中國特色社會主義工農城鄉關系，走好一條質量興農、鄉村振興和城鄉融合的發展之路，切實增強糧食產品供給質量與城鎮化發展相適應、與人口增長剛性需求相匹配，既是加快推進農業由增產導向轉向提質導向、城鎮化由數量擴張轉向質量提升又是在城鄉聯動平衡發展目標下確保國家糧食安全的長遠之策。

2 新型城鎮化與糧食安全的影響機理分析

推進新型城鎮化和保障糧食安全不可割裂，二者均是推進農業現代化、解決“三農”問題的重要途徑，是相互約束、相互促進、相輔相成的有機統一體。新型城鎮化發展能夠有力地促進農業轉移人口市民化進程，為提高農民收入、實現糧食規?；a和經營創造條件;與此同時，糧食安全為新型城鎮化進程提供穩定的宏觀環境，是新型城鎮化的發展基礎和重要支撐。在我國現代化發展進程中，必須是新型城鎮化戰略與糧食安全戰略同時發力、不可偏廢。

2.1 保障糧食安全是壓倒一切的國家戰略底線

為政之要，首在足食，糧食是人民生活的必需品，是一個國家的重要戰略物質，更是穩定時局的重要保證。我國古代很早就有“積貯，乃天之大命”“富國必以本業”等關于糧食安全重要性的提法。新中國成立以后，“以糧為綱”“保障糧食自給、豐富糧食儲備”“決不放松糧食生產”等凸顯了糧食安全的重要性。改革開放以后，我國在重視糧食生產的同時，開始實行糧食流通體制改革，目的就是確保糧食安全。近年來，我國政府更加重視糧食生產，不斷加大良種補貼、種糧農民直補、產糧大縣補貼等政策支持力度，糧食安全保障體系不斷得以健全。這些都表明糧食安全是政治穩定、經濟發展以及新型城鎮化推進等一切工作的重要前提，一旦糧食安全出現問題，不僅會危及國家和社會安定團結的局面，而且會嚴重制約我國新型城鎮化發展的進程和質量。在全球糧食供需不平衡加劇和外國資本加速介入的大背景下，糧食產業的競爭機制、生成模式、價格傳導效應不斷創新，我國的糧食安全不僅是事關國計民生和社會政治穩定的根本問題，而且也是國家經濟發展戰略、國家安全戰略和國際競爭戰略的首要問題，是壓倒一切的國家戰略底線。

2.2 保障糧食安全是推進新型城鎮化的發展基礎

人口、土地和制度是推進城鎮化發展的三大動力機制。糧食安全為新型城鎮化發展提供亟需的人力、土地等生產要素，是推動糧食規?；a、解決糧食生產效益、實現量質并重的核心問題。糧食安全定義最早由聯合國糧農組織（FAO）在1973年提出：任何時候所有人都有能力獲得充足的、維護生命和健康的食物。1983年糧農組織將糧食安全重新定義為保證所有人隨時都能買得到且能買得起能夠維持生活的基本食物。1993年糧農組織再次更新了糧食安全定義：所有人在任何時候都可以而且有能力獲得既安全又富有營養的食物，用以維持健康的生活。1995年《世界糧食大會各國行動計劃》將糧食安全的概念延伸為所有人在任何時候都能獲得足夠的、富有營養的和安全的食物，來滿足健康的膳食需要和合理的喜好[1]。由此可見，隨著時代的變化發展，糧食安全內涵和外延不斷被完善和擴展，從最初糧食的數量安全到質量安全再發展到生態安全，其變化原動力來源于農業領域生產力的提升、糧食生產技術的提高和推廣。而農業生產新技術的推廣和應用能夠推動糧食生產專業化、機械化等新型農業生產方式變革，進而促進農業勞動生產率的提高。一方面對農民知識能力和綜合素質提出了更高的要求，在一定程度上“倒逼”農民學習新知識、新技術，不斷培養大量有文化、懂技術、會經營、有較強市場競爭意識和能力的專門人才參與農業現代化建設;另一方面會促進糧食的集約化生產，使得種糧規?；捅容^收益不斷提高，為土地大規模流轉提供了可能，而土地流轉又能為新型城鎮化的推進客觀上提供土地、高素質的勞動力等生產要素。

2.3 新型城鎮化與糧食安全是不可分割的有機統一體

新型城鎮化是實現農業現代化的必由之路，新型城鎮化的過程是產業結構從農業部門轉向非農部門的過程，促使高科技產業及高水平研究人員在城市聚集，其產生強大的知識技術外溢擴散效應能推動農業科技水平不斷提升，進而對糧食生產產生極大的促進作用[2]。提高糧食生產效率、富裕農民的根本出路在于減少農民，農業現代化使農業生產所需要的勞動力越來越少，如果沒有城鎮化吸納大量的勞動力，大量的農業人口仍然滯留在農村，就談不上糧食安全，就談不上鄉村振興。新型城鎮化推動城鄉經濟社會快速發展的同時，使得城鄉居民收入不斷增加，能顯著增加人們對糧食多樣化需求的獲取能力，有利于促進糧食消費模式的改變[3]。隨著“以工促農、以城促鄉”等發展政策的實施，農村基礎設施條件不斷改善，農村農產品市場得以不斷發展，城鄉居民可以非常便捷地購買所需的糧食、蔬菜、豬牛羊肉等農產品，農民也可以很方便地出售生產的農產品，城鄉居民的糧食獲取能力和利用水平得以顯著提升。

2.4 推進新型城鎮化不能以犧牲糧食安全為代價

隨著城鎮化的快速推進，糧食安全不穩定、不確定和不可持續的脆弱性在不斷加劇。城鎮化對農業土地資源有著剛性需求，以地為本的城鎮化大量占用土地，嚴重影響了耕地的數量和質量[4]。2000—2016年我國城鎮建城區面積增加了1.4倍，而同期城鎮人口只增長了3.8%，在少數地方還出現了先圈地后造城的現象，土地城鎮化明顯快于人口城鎮化，浪費了大量的土地資源。并且隨著大量青壯年勞動力流入城市，農村空心化、農民老齡化逐漸成為農村普遍現象，農民種糧兼業化趨勢明顯[5]。2002—2016年，我國55歲以上農業生產經營人員占比由18.8%上升到47.3%，而35歲以下的青壯年勞動力占比由28.8%下降至19.2%。因此，推進新型城鎮化既要防止人為造城、重城輕農以及農村勞動力過度外流的傾向，也要防止水、土壤污染影響糧食質量安全的傾向，不能以犧牲生態環境和糧食安全為代價。

3 新型城鎮化進程中保障糧食安全面臨多重困境

黨的十九大報告提出，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。隨著“北雁南飛”人口大規模流動新趨勢、糧食生產重心北移以及氣候、資源、環境的瓶頸制約，城鄉失衡與區域失衡加劇了城鎮化與糧食安全異步發展困境，進一步折射出保障糧食安全所面臨的深層次矛盾與沖突。

3.1 糧食供給面臨人口增長與剛性需求的雙重壓力

自1985年開始，我國就已經超越美國成為世界第一糧食生產國。糧食總產量從1978年的3.05億噸增加到當前的6.18億噸，增長了2倍多，其中2004—2015年實現了糧食總產量的“十二連增”，糧食總產量超過6.2億噸。2016—2017年糧食總產量有所下降，并且產量增速趨緩。在糧食產量大幅提高的同時，我國經濟社會發展也出現了前所未有的變革，城市人口急劇增加，城鎮化率從改革開放初期不足18%增加到2017年的58.52%，城市人口凈增加6.4億人。城鎮化的快速發展一方面通過吸引農業轉移人口在城市就業，深刻改變糧食種植主體、種植結構和種植規模，進而影響糧食供給側的生產水平;另一方面與工業化、農業現代化和信息化的同步發展帶來國民收入水平的大幅度提高，對糧食品質和質量安全提出了更高的要求。預計到2020年，我國人口規模將超過14億，城鎮化率達到60%，這意味著還將有1億多人口從農村轉移到城鎮，由農產品的生產者變成純粹的消費者，糧食消費量的增長不可避免，由生活水平提高所引起的糧食間接消耗也將不斷加快（圖1）。

3.2 糧食消費面臨結構矛盾與質量提升的雙重壓力

隨著新型城鎮化的快速推進和人民生活水平的大幅度提升，由于受到生活方式和飲食偏好的變化以及市場發育和職業變動等社會經濟結構變動因素的影響，居民的消費需求表現出多元化、營養化和品質化的特點。從消費總量上來看，2010—2017年，大豆的消費量增長了153%，牛奶消費量增長了174%，2017年食糖消費量也已經達到了1 580萬噸。在農產品消費總量擴張的同時，消費結構也發生著快速的變化。從城鎮居民家庭平均消費支出來看，城鎮居民對大米、小麥等糧食類產品的消費穩中向升，對水產品、肉、奶及奶制品、家禽類及蛋等高附加值、更具營養的糧食產品需求持續旺盛（圖2）。與此同時，越來越多的農民為滿足城鄉居民食物消費結構變化的需求，以實現自身收入增加，更傾向于種植水果、蔬菜、油料等經濟作物以及從事水產、畜牧等養殖業[6-7]。因此，在新型城鎮化發展過程中，糧食生產結構的變化難以適應糧食消費結構和質量提升的變化，因而糧食消費面臨結構矛盾與質量提升的雙重壓力。

3.3 糧食生產面臨資源減少與環境約束的雙重壓力

耕地資源是糧食生產的第一資源，直接決定著糧食作物的播種面積和糧食產量。近年來，隨著經濟的發展和城鎮化、現代化的推進，雖然已經保住了18億畝的耕地紅線，但是耕地數量還呈逐年減少的趨勢。2012—2017年，全國耕地面積由20.29億畝減少到20.23億畝，人均耕地面積僅為世界平均水平的40%，因建設占用、災毀、生態退耕等原因減少耕地與通過土地整治、農業結構調整等增加耕地面積不平衡現象明顯，還存在占優補劣的問題（圖3、圖4）。隨著工業化、城鎮化的步伐不斷加快，農業與非農產業、農村與城市對耕地資源的競爭仍會不斷加劇[8]。與此同時，以資源要素擴張為支撐的農業發展帶來資源破壞、環境污染、水土流失、土地沙漠化等一系列問題，制約著糧食生產的可持續發展。氣候變化對糧食生產的影響日益突出，從全球范圍來看，大約有32%～39%的地區表現出玉米、水稻、小麥、大豆的產量波動與氣候變化呈現顯著的相關關系，我國糧食產量波動幅度可能擴大至30%～50%，并且不同地區的糧食產量受到溫度、降水以及他們之間耦合作用的影響不同。

3.4 糧食市場面臨價格倒掛和國內競爭的雙重壓力

價格是影響糧食貿易的一個重要因素，國內外糧食市場的價格波動以及價差變化直接影響我國的糧食貿易。2004年以來，國家出臺了一系列強農惠農政策，不斷提高糧食生產能力，但受需求拉動、價格政策及成本推動等因素的影響，糧食價格穩步提升[9]。與發達國家相比，國際市場上小麥等農產品加上運費、關稅和保險等費用后的價格多數年份仍低于國內價格，2013年以來國際糧價高位回落，糧食進口價格優勢更為明顯。受國際價格倒掛，加之糧食產業與國內其他農業產業以及非農產業爭奪耕地、水資源、市場的競爭日趨激烈且種糧比較效益偏低的影響，糧食市場正在進入全面凈進口階段[10]。以稻谷為例，1978—2016年國內稻谷產量從1.37億噸增加至2.07億噸，但是大米則從凈出口轉為凈進口階段，特別是2009年開始進口量達0.93萬噸，之后不斷增加，到2016年進口量達344.5萬噸，且規模不斷擴大（圖5）。特別是美國等世界農業大國及其四大糧商（ABCD）等跨國公司以及巴西、印度等新興經濟體加速介入糧食產業鏈，在資金、技術、管理、渠道和信息等方面搶占糧食市場話語權，非傳統糧食安全面臨的挑戰日趨嚴重，我國糧食市場競爭關系發生了重大變化，開始由單一的國內競爭逐漸轉向國際和國內雙重競爭。

4 新時代統籌協調新型城鎮化與糧食安全的發展路徑

2017年12月，習近平總書記在中央農村工作會議上強調指出，保障糧食安全，關鍵是要保糧食生產能力，確保需要時能產得出、供得上。這就要求我們在新時代習近平總書記“三農”思想的指引下，統籌解決快速推進新型城鎮化進程中的“三農”問題，尋找一條既保障糧食安全又加快推進城鎮化發展、提高城鎮化質量的城鄉融合發展道路，把工農、城鄉發展不平衡形成的巨大勢能，轉化為推動鄉村振興、保障糧食安全的充沛動能。

4.1 構建新型城鎮化與耕地集約節約利用新機制

土地是新型城鎮化發展及糧食安全得以保障的最基本要素，也是最為稀缺的資源。因此，新型城鎮化和糧食安全所需耕地必須集約節約利用、相輔相成、協調推進。一是要嚴守耕地紅線，保障糧食安全。守住耕種面積最低保障線關系到人民的生存和發展問題，關系到國家宏觀經濟穩定健康發展，必須嚴格落實耕地保護制度，加快推進耕地資源保護的立法，堅守18億畝耕地紅線，堅持“一條紅線一個底線”不動搖，確保現有耕地面積基本穩定。二是要科學制定城鄉土地利用總體規劃。嚴禁城鄉建設用地無規劃擴張，因地制宜確定大城市、小城鎮和農村人均用地標準，嚴厲禁止粗放浪費、占而不用、違法違規用地的現象。建立和完善違規監督、舉報獎勵等長效機制，加大懲罰力度，對違法違規用地行為形成持久威懾。要嚴格落實耕地數量質量生態占補平衡政策規定，完善耕地占補平衡制度考核評價體系，強化考核結果運用，避免“占優補劣”，確保耕地有效面積只增不減，城鄉建設用地節約集約利用，布局更加優化合理。三是科學管理適宜耕種的土地。合理規劃重點產糧耕地，大規模開展高標準農田建設，深入實施耕地質量保護和提升行動，節約集約利用水、耕地、化肥等各種資源，努力實現節約化與集約化耕種，持續推進黑土地保護、污染耕地治理修復、耕地輪作休耕等試點，加強耕地質量監控，不斷提高耕地質量和土地資源利用效率。

4.2 構建新型城鎮化與糧食穩定持續發展新格局

新型城鎮化推進伴隨著科技水平的提升以及農村人口的大量轉移，不僅有利于促進農業領域科技化、機械化生產，而且有利于糧食規模經營，提高糧食生產效率。同時，城鎮經濟實力的逐步增強會極大增強以工促農、以城帶鄉能力，進而推動農村經濟社會快速健康發展。一是加快推進農業科技進步，強化創新驅動能力。在耕地資源瓶頸不能突破的前提下，提高糧食產量和質量的根本出路在科技進步。城鎮化是載體和平臺，承載工業化和信息化發展空間，信息化驅動的引擎是科技進步?？萍歼M步在推進新型城鎮化發展進程的同時，也會極大地促進農業領域積極采用現代化的農業科學技術和管理技術，優化糧食生產環境，提高糧食生產能力，保障糧食安全。二是加大糧食生產扶持力度。發揮政府宏觀調控作用，完善糧食直補、良種補貼、農資綜合補貼、農機具購置補貼等各項補貼制度，科學合理地制定小麥、稻谷、玉米等糧食的最低收購價格，不斷提高糧食生產效益。三是加快推進糧食生產主體功能區建設。根據糧食生產主體功能區定位，積極調整土地利用結構，使得糧食生產功能區建設與新型城鎮化發展規劃有機銜接[11]。同時，因地制宜制定差別化的區域政策，統籌協調城鎮發展和保障區域糧食安全的關系，努力構建新型城鎮化發展與糧食生產資源合理利用、協調持續發展新格局。

4.3 構建新型城鎮化與糧食綠色生產消費新模式

推進以人為核心的新型城鎮化的主要目標是實現人與自然、生態和諧綠色發展。而保障我國糧食質量安全的前提是必須高度重視生態環境建設，倡導糧食綠色、有機、低碳可持續生產。一是切實轉變農業發展方式。支持農業技術創新，開展農產品產地保護，大力整治農田污染和農業用水污染，實施化肥和農藥“零增長”行動，促使農業生產資源的利用與環境保護相協調，提高我國糧食生產的可持續發展能力，努力走資源節約型、環境友好型的糧食安全保障道路。二是構建新型城鎮化發展綠色產業體系。綠色產業體系是建立綠色低碳循環發展經濟體系的核心，要精心培育數字農業、綠色農業、生態旅游、健康養老等綠色產業，形成集群發展態勢和網絡化發展格局。以供給側結構改革為契機，綜合施策，推進傳統產業綠色化和循環化改造。同時，加快培育綠色技術創新體系、綠色金融和綠色產業信息平臺等支撐綠色產業發展的服務體系，為綠色產業發展提供良好的外部環境。三是構建糧食綠色消費體系。按照效率、和諧、可持續綠色發展理念要求，加強宣傳教育，在全社會營造崇尚勤儉節約、綠色消費的氛圍，使綠色消費理念外化于行、內化于心。綜合利用財稅、金融、科技等手段，探索建立餐飲消費環節財稅調節機制，通過服務費和消費稅減免等方式鼓勵糧食節約消費，加大對浪費糧食行為的監督和處罰，積極引導人們科學消費、理性消費、文明消費。

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The Realistic Dilemma and Coordination Path of Guaranteeing Food Security in the Process of New-type Urbanization

Peng Junjie

（Henan Academy of Social Sciences， Zhengzhou Henan 450002）

Abstracts： Compared with traditional urbanization， the new-type urbanization emphasizes intensive， economical and sustainable development. Its core is to support the industry and guarantee food security. It will not achieve the coordinated development of "four modernizations" at the expense of agriculture and food， and it ?provides new opportunities for national food security. Promoting new urbanization and ensuring food security cannot be separated， they compete with each other， restrain each other， and promote each other. With the new trend of large-scale population movement from the north to the south， the shift of grain production center to the north， and the bottleneck of climate， resources and environment， urban-rural imbalance and regional imbalance have intensified the dilemma of urbanization and food security asynchronous development， further reflecting the deep-seated contradictions and conflicts faced by food security guarantee. In the new era， new urbanization and food security should be promoted for a coordinated development by constructing a new mechanism of urbanization and intensive conservation and utilization of arable land， constructing a new pattern of sustainable urbanization and food development， and constructing new patterns of new urbanization and green production and consumption of food.

Key words： new-type urbanization; food security; Path

公 示

根據《國家新聞出版署關于2019年全國統一換發新聞記者證的通知》（國新出發〔2019〕39號）《中共河南省委宣傳部關于2019年全省統一換發新聞記者證的通知》《新聞記者證管理辦法》要求，我單位《創新科技》雜志社已對申領記者證人員的資格進行嚴格審核。現將我單位已領取或擬領取新聞記者證人員名單進行公示，公示期2019年12月20日—30日。本單位舉報電話：0371-61316590，河南省委宣傳部傳媒監管處舉報電話：0371-65888851。

已領取新聞記者證名單： 宋先鋒 賈志遠 歐陽曦 朱燚波

擬領取新聞記者證名單： 宋先鋒 賈志遠 歐陽曦 朱燚波