基于新發展理念的鄉村治理模式重構

摘 要：鄉村社會的有效治理事關國家治理體系和治理能力現代化，關乎“兩個一百年”奮斗目標的實現。目前的鄉村治理模式在實踐過程中出現了一些亟待解決的問題，本文以創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念的內涵和外延為視角，針對鄉村治理主體、治理方式、治理過程、治理規范等方面存在的突出問題提出對策建議，共創法治、文明、開放、和諧的鄉村共同體。

關鍵詞：新發展理念 鄉村治理 鄉鎮政府 村民自治

中共十八屆五中全會提出創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，是管全局、管根本、管長遠的導向。黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，是對“三農”工作的重大決策部署。基于新發展理念的鄉村治理模式重構，致力于把鄉村建設成為一個更加有序、更加開放、更具活力的新型社會生活共同體。

一、問題的提出

基層治理狀況是國家治理體系和治理能力有效程度的集中體現。“鄉政村治”體制是當前政府農村工作的一項基本政策，鄉鎮政府是農村最基層的一級國家政權，鄉鎮以下按照居民居住地區設立群眾性自治組織的村民委員會，鄉鎮政府和村民委員會的法定關系界定為指導與協助。隨著經濟的發展，鄉村社會結構發生變化，出現了治理能力不足、治理過程不規范、治理績效不容樂觀等值得關注的問題。

不同學者基于不同角度對鄉村治理進行界定。黨國英認為鄉村治理是以鄉鎮政府為基礎的國家機構和鄉村其他權威機構給鄉村社會提供公共品的活動[1]。張潤澤和楊華認為鄉村治理是綜合治理，農村政治、經濟、文化社會等諸元素都統攝進來，而不囿于單純民主化治理的村民自治[2]。王長安認為鄉村治理包括鄉村建設、村民自治和新農村建設等[3]。良好的鄉村治理至少具備三個方面，獲得政治支持與民眾信任，提供良好的公共服務滿足社會需要，有效管理沖突和健全的沖突解決機制。學術界針對我國鄉村治理現狀，研究并提出“三下沉三整合”模式、新鄉賢治理、“第一書記”引導鄉村治理等框架。但從長遠發展來看，某一地區的行政環境所產生并形成的治理框架，不具有一般性，難以有效應對不同村莊治理的現實問題和特殊需求，是否適用必須加以研究后才可以判定。

鄉村治理是變化、動態的過程，理論深化和現實發展提出系統化研究的需要。德治、法治、自治相結合的多元網絡治理模式將是未來走向。本文圍繞新發展理念，著眼于新時代背景下鄉村社會面臨的突出問題和發展困境，提出鄉村治理模式重構的建議和對策，以整合鄉村內部資源，重新獲得發展活力，使鄉村發展更具協調性、平衡性和可持續性。

二、鄉村治理面臨的問題

隨著“鄉政村治”模式在實踐過程中的推移，其積極影響正在逐漸減退，負面影響正在顯現甚至擴大，弊端日益暴露。

（一）鄉鎮政權指導越位、缺位和錯位

鄉鎮政府部門自身職責的認知能力不足，發揮職能的機制建設和具體實踐運作方式上存在一定缺陷，限制性規章制度過多過細，對政策工具選擇搭配不當，在鄉村治理過程中所干預的范圍和力度仍然存在超過其職責的現象，更多行使“下達”而忽視“上傳”職能。此外，部分鄉鎮政府部門本位主義明顯，工作重心放到經濟建設上，為了強調政績優異忙于招商引資和征地拆遷，甚至出現權力與利益的糾葛，不惜引進一些高污染高消耗的產業項目來拉動當地的經濟增長，生態環境遭到破壞，鄉村經濟發展陷入困境。

（二）農村社區建設受阻

農村社區是新時期推進社會主義新農村建設的一項為人民謀福利的偉大工程，是城鄉統籌發展的重要戰略。農村社區建設目前還處于探索和實踐階段。社區建設缺乏科學規劃和合理布局，土地利用率低、資源浪費、區域銜接不合理；社區建設資金投入不足，無法持續輸出供應；農民現有權益受損，征地補償標準偏低且補償結構不合理；配套措施不完善，服務體系不健全，無法滿足現階段居民要求；新型社區與傳統村落間的矛盾和沖突不斷涌現，以上種種問題給社區建設帶來重重阻力，鄉與村之間并未形成連動性。

（三）公共物品與公共服務匱乏

不能有效地回應廣大農民群眾日益多樣化和復雜化的物質文化需要和公共服務需求是治理中的普遍現象。首先，鄉鎮政府部門搞面子項目與形象工程，投入大量人力物力，卻并未對鄉村公共物品與服務的發展做出實質性的幫助。其次，鄉村干部缺乏公共責任意識，搞不切實際的形式主義，公共物品與服務提供只為應付檢查，效率和質量大打折扣。最后，村莊沒有獨立的資金來源，致使鄉村綜合發展規劃、農村基礎設施、文化教育、公共衛生、環境保護、留守老人的看護與安全等方面的公共產品與服務的供給嚴重不足。

（四）蚊蠅腐敗顯現

蚊蠅腐敗是指基層權力擁有者采用尋租、創租等方式對惠民政策與民生資金的貪占截留、徇私舞弊，緊盯弱勢群體的利益，小官小貪，案件多發，對黨群干群關系造成嚴重影響的基層貪污腐敗。村級干部是一個特殊群體，收入普遍較低，職務職級晉升空間有限，卻掌握著資金的使用權和分配權。某些鄉村干部在選舉中利用暗箱操作、賄選等潛規則上位，并未受過專門培訓教育、法紀觀念淡薄，在權力可以尋租的情況下只顧謀取利益，既沒有能力也沒有意愿處理涉及老百姓切實利益的公共事務，導致政治信任下降。

（五）村民參與意識缺乏

從村民自治制度的法理內容來看，村民自治是通過民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，達到村民的自我管理、自我教育和自我服務。村民的主人翁意識不強，參與意識、參與程度和維護權益的積極性一直不高。鄉村教育不規范造成居民的治理能力和技巧的缺失，民主管理機制不健全造成村民參與治理活動的數量有限，傳統管理理念造成村民參與的冷漠，鄉村社會成員定位和行為規范模糊不清，大多數人對于鄉村治理的關心和重視程度不夠，造成的結果就是村民的權利和切身利益得不到保障，被其他組織所擠占。

三、鄉村治理發展困境的深層次原因

鄉村社會治理具有復雜性與歷史性，無法做到“破”與“立”，合法性的削弱、治理理念的沖突和治理資源的缺乏等因素造成鄉村治理出現困境。

一是鄉村治理模式改革與重構是涉及多方面利益關系的系統“工程”，涉及黨組織、地方政府、村民自治組織、社會組織、農民群眾等，在這樣的情況下，折中方案往往被選擇，治理成效與預期存在差距。

二是鄉村治理模式改革所涉及到的部分部門、官員的技能不足，其他參與主體發展不成熟，公眾參與能力與意愿不夠，構建上下互動、橫向連動、協商溝通、積極主動的鄉村治理模式陷入困境。

三是鄉村治理工作關系不協調，職責權限交叉重疊，鄉村事務的管理權、領導權和決策權存在爭奪，遇到具體問題時又出現相互推諉和相互扯皮，無法有效地整合鄉村社會的各種資源。

四是國家惠民富民政策力度加深，投入的民生資金和資源增多，而中國國土面積大，基層難管理，蚊蠅腐敗被調查的概率低、被懲處的力度不夠，其中一些道德素質低下的墨守成規者、徇私舞弊者甚至會利用手中的權力維護既得利益，延緩甚至阻礙治理改革。

五是治理人才缺乏，鄉村發展呈現空心化，熟人社會具有相對封閉性，默認治理“內生性原則”，人口外流導致鄉村經濟精英與政治精英流失，新生力量難以進入，致使農村建設人才儲備不足和發展基礎不穩定。

六是鄉村治理資金匱乏，鄉鎮政府財力有限，社會團體捐贈資金不足，鄉村經濟基礎薄弱，農業生產效益低，經濟增長動力不足，導致鄉村建設資金投入不足，影響到鄉村治理的社會效益和整體效果。

四、鄉村治理模式的新走向：自治、法治與德治

黨的十九大報告提出健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，為更好地管理鄉村生活空間指明方向，以德治作基石，法治為保障，真正實現自治，三者有機統一，相輔相成。

（一）自治

自治不僅是鄉村治理現代化的方式，也是最終要達到的目標。村民自治制度的核心內容是“四個民主”，民主化是自治的本質特征和要求。村民獨立自主地支配自己的合法權益和做出合法行為選擇是其重要表現[4]。鄉村居民自主選擇生活方式、對生活中的事務能夠自主決策、參與到村莊內部共同事務的決策。民主化作為鄉村居民的社會生活方式，需要優化物質條件，完善民主路徑，發揚民主精神，從而在社會生活領域中形成現代人文環境和民主化的風尚。

（二）法治

全面推進依法治國的背景下，鄉村治理要做到用法律管權、依法律辦事。法律規范構成鄉村社會治理的重要內容，鄉村治理實踐的機制、過程和結果都需要遵循和符合法律規范[5]。村民自治通過行為自律達到理性化，依靠法律規范規制行為選擇。地方政府依法管理農村社會事務，用法律法規調整政府、村民自治組織、村民之間的關系，確保行政權力在法律框架范圍內行使。政府部門和紀檢部門依法嚴厲打擊和懲處徇私舞弊、貪贓枉法行為，力保鄉村治理資金和資源的合理使用。

（三）德治

儒家思想是中國傳統社會的主流思想，仁學強調德在治理國家中的作用，素有半部《論語》治天下的論斷。將德治納入鄉村治理體系，充分發揮道德引領、規范、約束的內在作用，增強鄉村自治和法治的道德底蘊，為自治和法治贏得情感支持、社會認同[6]。德治應在繼承傳統德治思想優良成分的基礎上，以集體主義為原則，以人民為中心，塑造優良的鄉村內涵，將道德規范融入鄉規民約，增強村民的認同感和責任感，共同維護鄉村秩序與規則。

五、鄉村治理模式重構的對策建議

新發展理念具有戰略性、綱領性、引領性，必須貫穿于鄉村社會治理的各領域各環節。應對發展環境變化，把握發展主動權，網絡治理模式將是未來選擇。

（一）樹立“創新”理念，提升治理效能

創新是引領發展的第一動力，須貫穿于黨和國家在鄉村的各項工作，推動理論、制度和文化創新。基層治理方式進行了探索，如“三下沉三整合”治理體系，黨組織、村民自治、管理服務下沉，整合人力人才、資源資金和管理平臺[7]；新鄉賢治理以自身權威實現鄉村治理活動有序開展的介入或嵌入過程，實現對農民和農村的再組織，在傳統與現代、國家與社會間搭建起新型溝通機制[8]；機關優秀干部到村任“第一書記”，成為發展的引領者，村黨支部和村委會的協商者，基層黨組織建設的組織者，好政策的傳遞者[9]。現有的框架無法對大量鄉村形成統一調適，難以針對不同村莊的發展形成指導。有效的鄉村治理體系應是自治、法治與德治的統一體，在傳統資源和實踐經驗的基礎上創新，積極探尋新路徑。

（二）建設農村社區，城鄉“協調”發展

協調是持續健康發展的內在要求，重點在于城鄉統籌發展，區域協調發展。新型農村社區建設的實質是把農村經濟與社會發展納入整個國民經濟與社會發展全局中通盤籌劃。農村社區應是政府引導，各行業、企業、村莊和農民共同開發，多層次的社會參與合力推進。農村社區有一村一社區、一村多社區和多村一社區的模式，需因地因村制宜、注重實效，尊重農村建設的客觀規律和基層的實踐創造，以不同的思路搞建設。另外，社區管理和服務平臺起重要的支撐作用，基層政府應從社會管理實施有效和便民出發，通過政策干預和財政支持，引導醫療保健、生態環境、文化教育、體育設施、家政服務進入社區，促進社會資源向鄉村有序流動。

（三）培育“綠色”經濟，助力鄉村振興

綠色是永續發展的必要條件和人民對美好生活追求的重要體現。鄉鎮政府制定科學的經濟發展、特色農業、景觀保持、文化挖掘的發展戰略和綱領，形成可持續發展。一方面，農業規模化經營。構建以農戶家庭經營為基礎，合作和聯合為紐帶，社會化服務為支撐的立體式復合型現代農業經營體系。“土地托管”是新型農村土地生產經營模式，依托全程托管、勞務托管、訂單托管，組織分散農戶，高效配置資源，滿足生產要求[10]。另一方面，發展鄉村旅游經濟。Reichel和Lowengart指出鄉村旅游是傳統農業的后續產業或替代產業。鄉鎮政府指導村莊挖掘生態、文化、傳統資源，兼顧獨特內涵與時代特色，有條件地打造生態田園型、意境體驗型、村寨群落型等模式，幫助農民就近創業和轉移就業。

（四）堅持信息公開，形成“開放”治理

開放是國家發展繁榮的必由之路，充分運用先進的科學知識和有益的管理經驗。信息化水平的大幅提升是全面建設小康社會的目標之一，公開透明是法治政府和服務型政府的基本要求。鄉村治理應堅持以公開促規范、以公開促服務，圍繞權力運行全流程和政務服務全過程，圍繞社會廣泛關注、事關群眾切身利益的重大事項，重點對村級黨務、政務、村務、財務進行公開，確保公開內容真實可信、過程有據可查、結果公平公正，真正使“蚊蠅腐敗”失去生存的土壤。推進基層政務公開，做好決策、執行、管理、服務、結果公開，利用新媒體和新技術加強政策解讀，信息有效、過程透明，充分保障公眾的知情權、表達權和監督權，從而達到卓有成效的治理效果。

（五）多元治理主體，“共創”合作網絡

共享理念的內涵是全民共享、全面共享、共建共享、漸進共享，共建也是共享的過程。多元主體合作共治的網絡治理格局權責明晰化，關系規范化。加強黨的領導，農村基層黨組織通過思想領導、政治領導、組織領導發揮領導核心作用；鄉鎮政府依法治理，順應時代做出規劃調整，為鄉村發展提供長效機制；堅持村民自治制度，發揮村委會的組織功能，廣大村民通過村民代表大會、村民會議有效參與和反饋；激發和豐富鄉村社會組織，重點發展農村專業協會、公益機構、社區服務等機構；培育鄉村精英和經濟能人，使其成為重要的引領者、參與者和監督者，作為聯系紐帶整合鄉村共同體；吸納專家學者作為智庫，運用其豐富的理論知識，借鑒其深入調研提出的行之有效的建議。

鄉村依然是村民居住和生活的重要社會空間，鄉村治理則是鄉村發展的關鍵一環。創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念是具有內在聯系的集合體，構建鄉村和諧社會一定要深化認識，同一貫徹。發展農業、穩定農村、富裕農民是時代賦予的重大使命，探索與完善鄉村治理模式，開拓治理的新境界，任重而道遠。

參考文獻

[1] 黨國英.我國鄉村治理改革回顧與展望[J].社會科學戰線，2008（12）：1-17.

[2] 張潤澤，楊華.轉型期鄉村治理的社會情緒基礎：概念、類型及困境[J].湖南師范大學社會科學學報，2006（4）：11-13.

[3] 王長安.轉型期中國鄉村治理研究[D].長春：吉林大學，2007：16.

[4] 馮石崗，楊賽.新中國成立以來我國鄉村治理模式的變遷及發展趨勢[J].行政論壇，2014，（2）：22-25.

[5] 張藝.我國鄉村治理機制存在的問題及對策分析[J].西安石油大學學報，2016，25（04）：81-86.

[6] 許新芝，唐紅祿.“法德并舉”視域下的鄉村治理體系轉型路徑思考[J].陜西廣播電視大學學報，2018，20（03）：93-96.

[7] 郭正勇.“三下沉”提升治理質量“三整合”提高治理成效——兼談鄉村治理方式和治理能力[J].中國領導科學，2018（05）：80-83.

[8] 崔佳慧，王生章.困境與出路：鄉村振興視閾下鄉村治理模式新探索——基于地方新鄉賢治理經驗[J].廈門特區黨校學報，2018（04）：75-80.

[9] 賈姝寧.鄉村振興戰略視角下“第一書記”引導鄉村治理新模式[J].改革與開放，2018（02）：80-81.

[10] 許保疆.土地托管是推進農業現代化的有效路徑[N].農民日報，2017-04-22.

作者簡介：楊潤紅（1993.7—），女，漢族，籍貫：河南靈寶人，西北政法大學政治與公共管理學院，17級在讀研究生，碩士學位，專業：行政管理，研究方向：地方政府治理與績效管理。

基金項目：陜西省級政協協商民主實踐研究（2015E008）。