社會權利視角下我國社會救助政策問題與對策建議

祁曉娜

摘 要：社會權利是保障公民從國家獲得基本的生活需要的權利，對我國的社會救助政策有積極的引導意義。以社會權利為理論基礎，對我國現行的社會救助政策進行分析，總結社會救助政策存在的發展困境，提出做好政策銜接、強調主動脫貧、構建參與機制等建議，以期促進我國社會救助政策的完善。

關鍵詞：社會救助;社會權利;困境;改進對策

中圖分類號：D632.1? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）01-0032-02

我國《憲法》中明確規定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。”這使得公民從國家得到救助成為一項法定權利。當前，我國建立起了以低保制度為核心的社會救助政策，它保障了貧困群體的基本生活，具有積極的社會意義，但是我們也應看到社會救助政策作為保障基本生活的一項制度，仍存在違背社會權利要求的地方，需要我們運用社會權利對其加以審視，從而促進政策的完善。

一、社會權利與我國社會救助政策的價值契合

社會權利隨著人類社會的發展而產生，是在基本民權和政治權利發展的基礎上逐步發展的，社會權利的實現標志著公民權真正形成。社會權利是指公民共享發展成果，依法從社會獲得基本生活條件的權利，并且有權向國家要求條件的滿足。公民社會權利是人被賦予正當理由向國家要求得到基本的平等的社會待遇，而國家則需要承擔相應的責任，公民享有的獲得救助的權利便是社會權利的重要體現。因此，社會權利的價值訴求對于社會救助的完善意義非凡。

1.權利是一種資格，是法律賦予權利主體得到某種利益的可能性，是能夠與其他社會成員參與社會的機會。對于社會權利來說，它意味著生活陷入困難的人有從國家獲得幫助的資格。這包含兩層意思：一是享有資格的公民偏向弱勢貧困者，因為社會權利產生于人類社會的不平等，權利最初是為了維護窮人的基本生存，盡管后來社會權利所涉及的內容和對象不斷擴大，但其解決社會不平等問題的出發點并沒有改變，因此社會權利的主體具有一定的偏向性;二是這種獲得幫助的資格需要國家責任來保證，社會權利是公民向國家主張的權利，國家對社會成員的救助責任不是施舍恩賜而是國家的法律義務，公民有資格要求政府做出一定行為來實現社會權利。因此，第一層意思要求社會救助政策的對象應為所有的貧困人群，他們均有資格獲得救助，第二層意思要求國家積極承擔救助責任，保證社會成員獲得基本生活條件，從而擁有共享發展的資格。

2.社會權利，“糾正過度的自由競爭所帶來的社會不公正，保障社會正義和社會安全，使人民能夠平等地獲得符合人的尊嚴的生活。”[1]社會權利調整社會利益關系，具有公平平等的價值內涵，這對于我國建立在城鄉二元基礎上的不公平的社會救助政策有直接的批判作用，并且地區分割的救助政策同樣違背了公平平等的要求。社會權利要求國家積極作為，公民社會權利的實現需要國家權力的支持。但是，國家權力的干預要有限度和標準，防止權力侵犯權利，特別是要有對權力的程序性規定，避免由于權力的自由裁量而侵犯貧弱者的社會權利。這對于社會救助政策來說，要求政策施行人員應正確行使權力，保護救助者利益。

3.社會權利的實現需要政治權利的行使。公民應積極通過行使政治權利實現和維護社會權利，例如公民對政策制定的知情和參與權，表現在社會救助政策中，即要求受助者有表達政治利益的渠道，特別是當應享有的獲得救助的權利受到損害時，有正當途徑維護權利。

二、社會權利視角下我國社會救助政策的現實問題

“權利作為保護人的需要、平等、自由，以及追求美好生活愿望的社會性措施，不僅是關乎人們生活幸福的概念，也是調節人類基本關系的重要手段。”[2]社會救助政策正是為了改善民生，讓人民生活得更加幸福。可見，公民社會權利的價值內涵理應作為社會救助政策的基本價值取向，每個公民在遭遇生活困頓的時候都應平等地享有救助的權利，并且享受公平的救助待遇。然而，現行的社會救助政策卻有違公民社會權利的價值理念，存在發展困境。

1.從政策覆蓋對象上看，與社會權利主體要求脫節。社會權利產生于國家對貧富差距以及由此造成的社會沖突的關注，直接面對的是社會不平等問題，社會權利主體具有特定性，偏向社會貧弱者。社會救助政策應該覆蓋所有的貧困群體，而當前救助對象覆蓋面窄，使得許多本應獲得救助的困難家庭被排斥在制度之外，阻礙了其權利的實現。當前我國的社會救助政策以低保救助為基本保障，輔之以專項救助，這些制度的瞄準對象主要是低保家庭，個別有條件的地方，建立了面向低收入群體的支出型貧困家庭生活救助制度，其受助對象有所擴大。但是這在全國并不普及，從全國范圍來看，低收入家庭、家庭收入超過低保線而有特殊困難的家庭仍面臨著救助漏洞。如《社會救助暫行辦法》中的規定，教育救助對象為低保家庭成員和特困供養人員，就業救助的受助對象為低保家庭有勞動能力的失業者。可見，在救助對象上依賴于低保線，而忽視了其他可能需要救助的困難人員，導致其救助權利無法實現。

2.從救助供給上看，社會救助供給違背公平平等的要求。建立在城鄉二元體制基礎上的社會救助政策在救助內容和救助水平上存在城鄉差異，農村居民無法享受和城市居民平等的社會救助待遇，導致權利實現不公，權利平等難以保障。以我國基本生活保障制度低保為例，低保水平存在城鄉差距體現了制度的不公平。從近三年的數據來看，城市居民低保標準均顯著高于農村，如2017年城市低保標準為每人每月540.6元，農村為358.4人。而且，各級財政在城市和農村低保的支出也有大的差距，各級財政在城市低保的人均支出達到了農村的2倍。很明顯，政府對于城市和農村的低保扶持力度并不相同，對城市扶持力度大，對農村扶持力度比較小。

3.從政策執行上看，公權強化阻礙權利實現，背離政策初衷。“權力過大，權利會受到擠壓，社會法律關系便無法健康、和諧地發展。”[3]現行社會救助制度，管理者壟斷救助資源的分配，制衡機制缺失，難以避免權力尋租或救助對象瞄準失靈的現象。公權力的利益偏好及“唯經濟論”思維可能削弱其關注社會救助發展的動力。許多管理人員人為隨意確定被救助對象，使得部分真正需要救助的人被剝奪了獲得社會救助的權利。政策規定每個人在陷入困境的時候都應有權利獲得社會救助，然而政策執行中，利用公權而損害公民受助權利的現象卻屢見不鮮，這在農村低保政策中可得到印證。有學者通過調研發現，某地基層政府出于發展目的扭曲低保政策的初衷，將本應用于救助的低保資源用于鼓勵對自己有利的烤煙種植中，給村民帶來嚴重的不公平感[4]。因此，當前我國社會救助政策實施過程中存在公權力壓制社會權利實現的困境，公權力傾向于掌控社會，以消除社會穩定的隱患，與此同時最大限度地獲得利益。在這樣的邏輯下，困難人群應享有的權利便徒有其名而無從落實。

4.在制度保障方面，過分依賴國家責任，公民社會權利被動實現。首先，當前我國的社會救助制度是一種單純的政府行為，救助過分依賴政府的責任。無論是低保還是醫療救助、受災人員救助等，均是自上而下政府單項救助的過程，已有的社會救助行政法規和部門規章強調的都是政府單方面給予貧困人群救助，受助人群被動等待救助，這就導致社會救助過分依賴政府責任，而缺乏公民在權利滿足上的主動性，顯然不符合現代公民權利的要求。其次，在救助政策制定、實施等各個環節缺乏公民參與的保障機制，是我國社會救助政策的又一現實困境。政治權利沒有有效行使導致社會權利訴求受阻，社會救助政策需要通過公民參與來保證救助內容合理與切實落實，然而貧困群體只是被動接受政策幫助，難以接近政策的制定中心，成為邊緣群體。由于參與渠道不暢，導致受助者在權利無法保障時，采取群體性事件的方式來維護權利。

三、社會權利視角下我國社會救助政策的完善

社會權利重新定義了國家與個人的關系，個人被賦予正當理由向國家要求得到平等的地位與待遇，而國家則需要承擔起相應的責任。社會救助政策在促進社會公平、維護社會和諧方面發揮了重要的作用，然而我們仍可以發現當前社會救助政策還存在許多不符合公民社會權利要求的地方，需要我們不斷改進完善[5]。

1.進一步完善政策設計，做好制度銜接。我國社會救助制度以嚴格的低保線作為準入門檻，而且與低保配套的教育、住房等專項救助往往與低保掛鉤，而非低保戶的困難家庭卻得不到應有的救助，社會救助城鄉分割也不利于救助公平。因此，應盡快實現城鄉社會救助政策設計的統一，例如長沙等地的城鄉低保一體化改革，實現了低保標準城鄉統一，今后應在各地試點實踐的基礎上，逐步促進全國實現城鄉社會救助統一。其次，要做好制度之間的配套銜接，改變以往“一切以低保戶為貧困戶”的標準，根據致貧原因有針對性地進行救助，區分有無勞動能力者，對有勞動能力者進行技能培訓和教育，鼓勵自立脫貧;無勞動能力者給予生活救助，實現分類救助，救助內容恰當。

2.轉變救助理念，強調主動脫貧。目前過分依賴政府責任，這種消極被動的單項式救助不利于制度發展，救助部門應以積極的眼光看待受助者，他們并不是單純依靠救助的無能之人，他們也是寶貴的人力資源，也可以通過積極主動的方式實現自我救助，主動實現自己的權利。如西方發達國家主張的“以工作換福利”，就是強調通過個人的能力實現自助，而非消極等待。不過分依賴政府責任，并不代表著政府不履行主要職責，政府仍然是社會救助政策的主導，要在政策導向、為貧困群體提供提升能力的渠道、資金供給、制度監管等方面發揮應有的作用。

3.建立與完善公共協商機制，疏通參與表達渠道。公民獲得應有的社會救助無法僅僅依賴于社會救助權利獲得法律的認定，更需要的是一種公民與國家能夠互相表達自身目標與訴求的互動機制。因此，我們需要在國家、社會與公民之間建立溝通的公共協商機制，政府決策能夠更有民眾基礎，同時民眾的訴求能夠具有有效的傳達途徑。貧困群體也有自身的權利訴求，不應因其處于相對弱勢就無視其利益的實現渠道。《社會救助暫行辦法》作為我國公民社會救助權利的最新確認，卻只規定了最低生活保障、特困、受災、醫療、教育、住房、臨時救助等權利，并沒有保障公民參與的內容。因此，政策制定應該規定和完善公民參與社會救助協商的方式和渠道，同時必須從制度上對監督環節進行規定，公民參與才能得到公平對待。

四、結語

社會權利對于我國的社會救助政策有積極的借鑒意義，當前我國的社會救助政策在政策供給和執行等層面存在發展困境，本文從社會權利角度審視政策困境并提出相應的建議，即做好政策銜接，強調主動脫貧，構建參與機制，早日實現社會救助的完善。

參考文獻：

[1]? 張翔.基本權利的受益功能與國家的給付義務[J].中國法學，2006，（6）.

[2]? 楊春福.自由·權利與法治：法制化進程中公民權利保障機制研究[M]北京：法律出版社，2007：151.

[3]? 楊福學.法益視野下低保權利和低保權力的衡平發展——以浙江省農村低保制度為例[J].重慶理工大學學報，2017，（6）.

[4]? 梁晨.農村低保政策的基層實踐邏輯——以武陵山區某村為例[J].貴州社會科學，2013，（10）.

[5]? 楊華.論社會權的雙重價值屬性[J].長春工業大學學報，2007，（6）.