PPP融資模式下的問(wèn)題及對(duì)策研究

李成祥 李慶瑞

摘 要：近年來(lái)，中國(guó)政府部門大力支持和推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的PPP融資模式。由于PPP融資模式有關(guān)理論研究和實(shí)際經(jīng)驗(yàn)探索的持續(xù)深入，它的地位也在逐步得到提升。然而，與國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家相比，中國(guó)的PPP融資模式仍處于起步階段，仍有許多問(wèn)題亟待解決。以杭州灣跨海大橋PPP模型為例，分析杭州灣跨海大橋PPP模式中的缺陷，并在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)對(duì)策，以期為加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和有效運(yùn)行提供參考。

關(guān)鍵詞：PPP;融資模式;缺陷;對(duì)策

中圖分類號(hào)：F830? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2019）01-0081-03

一、案例內(nèi)容概要

在當(dāng)?shù)卣男麄骱贾轂晨绾４髽蛳拢鳛橹袊?guó)第一個(gè)參與私人資本的支柱——杭州灣跨海大橋項(xiàng)目選擇PPP融資模式，該模式為項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)融資100多億元。浙江杭州灣跨海大橋是一座橫跨中國(guó)杭州灣海域的跨海大橋，北起浙江省嘉興市海鹽鄭家埭，南至寧波市慈溪水路灣[1]。大橋的長(zhǎng)度為35.67千米，僅次于在2011年建成的長(zhǎng)度63.48千米的青島海灣大橋，在世界跨海大橋長(zhǎng)度比較中位居第三。杭州灣跨海大橋預(yù)計(jì)可以使用一百年。橋梁車道采用六車道公路設(shè)計(jì)，計(jì)劃車速為每小時(shí)100公里。前期預(yù)算需建設(shè)費(fèi)用118億元，但在大橋?qū)嶋H建設(shè)中支出高達(dá)200多億人民幣，超出預(yù)算的69.5%。即使這項(xiàng)工程十分龐大，技術(shù)操作具有很大難度性，但該工程是浙江省私人企業(yè)投資者和地方政府進(jìn)行的主要投資。杭州灣跨海大橋項(xiàng)目的亮點(diǎn)是我國(guó)尚未投資該項(xiàng)目。

杭州灣跨海大橋項(xiàng)目被正式審批成功后，出現(xiàn)了許多社會(huì)私人力量躋身其中的潮流現(xiàn)象。許多銀行也看好這個(gè)項(xiàng)目并愿意為項(xiàng)目建設(shè)提供資金，銀行間和私營(yíng)企業(yè)間競(jìng)爭(zhēng)力量較大。在此背景下，共有17家私營(yíng)企業(yè)順利加入其中，當(dāng)時(shí)社會(huì)公眾力量所占比例超過(guò)項(xiàng)目的一半。社會(huì)公眾力量的熱情加入不僅引起社會(huì)和媒體的持續(xù)關(guān)注，而且還降低了政府財(cái)務(wù)支出以及分擔(dān)建設(shè)項(xiàng)目存在的風(fēng)險(xiǎn)。但項(xiàng)目剛批準(zhǔn)不久，出于各種原因，部分私營(yíng)企業(yè)將股份轉(zhuǎn)讓給國(guó)營(yíng)企業(yè)的現(xiàn)象普遍存在。到2012年的6月份，國(guó)有企業(yè)對(duì)該項(xiàng)目控股比例可達(dá)85%，社會(huì)公眾力量對(duì)項(xiàng)目投資熱潮逐漸退去。杭州灣大橋的融資結(jié)構(gòu)主要有：

1.政府。寧波和嘉興兩地政府在項(xiàng)目中扮演多重角色。兩地政府既要制定好實(shí)施項(xiàng)目的宏觀政策來(lái)保證項(xiàng)目的正常啟動(dòng)及建設(shè)，又要在工程建成后將一定期限的經(jīng)營(yíng)設(shè)施的權(quán)力移交股東公司，當(dāng)合同期限到期后政府將收回對(duì)杭州灣大橋的管理經(jīng)營(yíng)權(quán)。兩地政府在項(xiàng)目的各流程推進(jìn)中給予了一定的支持，以保證項(xiàng)目的正常運(yùn)行。

2.項(xiàng)目公司。2001年8月，代表寧波方90%股份的寧波市杭州灣大橋投資開(kāi)發(fā)有限公司成立，9月，寧波方與占股份10%的嘉興方共同組建了杭州灣跨海大橋發(fā)展有限公司[2]。其中，寧波杭州灣投資開(kāi)發(fā)有限公司投資34.7億元，嘉興杭州灣投資開(kāi)發(fā)有限公司投資3.8億元共同建立公司完成項(xiàng)目。該項(xiàng)目公司對(duì)杭州灣跨海大橋有管理權(quán)，同時(shí)也承擔(dān)著公司欠債的風(fēng)險(xiǎn)。

3.投資經(jīng)營(yíng)股東。杭州灣跨海大橋竣工后，投資經(jīng)營(yíng)股東主要有中國(guó)鋼鐵總公司、慈溪建橋投資有限公司、慈溪興橋投資有限公司、余姚市杭州灣大橋投資有限公司、寧波交通投資控股有限公司、雅戈?duì)柤瘓F(tuán)股份有限公司和慈溪天一投資有限公司，以上7家公司在杭州灣跨海大橋建成三十年內(nèi)可對(duì)使用該基礎(chǔ)設(shè)施用戶收取費(fèi)用，以達(dá)到營(yíng)利的目的。

4.貸款銀團(tuán)。如此浩大的工程資金來(lái)源并不單一，且項(xiàng)目公司注冊(cè)資金是項(xiàng)目預(yù)計(jì)總投資數(shù)額的1/3，并不能為建橋采購(gòu)提供保障。為保證大額融資的流暢投入，其資金不足部分由銀行貸款方式籌得。貸款前銀行對(duì)該項(xiàng)目建設(shè)及后期投入使用后預(yù)期收益進(jìn)行全方位的評(píng)估后，貸款銀行團(tuán)體方承諾貸款70億元，其中該集團(tuán)包括國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、工商銀行、上海浦東發(fā)展銀行和中國(guó)銀行。

二、PPP融資模式

公私伙伴關(guān)系（Public-Private-Partnerships，PPP）是指公共部門和私人部門為提供公共服務(wù)、公共產(chǎn)品而建立起來(lái)的長(zhǎng)期伙伴關(guān)系[3]。這種關(guān)系可使政府與社會(huì)資本提供公共產(chǎn)品或者服務(wù)，以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)為基礎(chǔ)，以利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)為特征，通過(guò)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和約束機(jī)制，公共部門和私人公司將充分發(fā)揮雙方的優(yōu)勢(shì)，提供公共物品或服務(wù)的質(zhì)量和供應(yīng)效率。PPP融資方式的具體流程是項(xiàng)目發(fā)起人或者政府通過(guò)招標(biāo)的形式授予中標(biāo)單位以特許權(quán)，項(xiàng)目發(fā)起人和中標(biāo)單位按比例出資投建組成項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司將完成融資、建設(shè)、設(shè)備采購(gòu)、運(yùn)營(yíng)等流程為項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)盈利，該項(xiàng)目在一段時(shí)間后和投資回報(bào)后將公共物品或服務(wù)轉(zhuǎn)移給政府或項(xiàng)目發(fā)起人。這種模式下，政府節(jié)省了對(duì)公共物品或服務(wù)的成本使用、緩解財(cái)政壓力，企業(yè)在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中收取相關(guān)服務(wù)費(fèi)用盈利，公眾可以通過(guò)購(gòu)買公共產(chǎn)品或服務(wù)來(lái)改善社會(huì)邊際效益，并實(shí)現(xiàn)三方的預(yù)期盈利狀態(tài)。

PPP模式的含義主要包括以下三個(gè)方面：首先，PPP是一種創(chuàng)新性的項(xiàng)目融資模式。這種模式的推廣可以提升公共部門的改革能力。PPP項(xiàng)目的需求變化間接增強(qiáng)公共部門管理的柔韌性，公共部門通過(guò)不斷分析外部環(huán)境和內(nèi)部環(huán)境的變化從而自身創(chuàng)新，提高對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的治理能力。其次，政府可以把PPP融資模式當(dāng)做解決城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)面臨的持久性發(fā)展難題的優(yōu)化途徑。公共組織的職能之一就是最大限度滿足社會(huì)成員對(duì)公共產(chǎn)品或服務(wù)的需求。公共物品的可持續(xù)性也是公共部門考慮的重要因素之一，主要體現(xiàn)在項(xiàng)目投入使用期間社會(huì)公眾力量對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行保養(yǎng)維護(hù)。最后，政府在其模式下可以將融資的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分?jǐn)偂?yīng)用PPP模式并非把所有風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給私營(yíng)企業(yè)，也要注重效率，因?yàn)橥顿Y者有無(wú)法控制的高價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)。

三、案例中存在的主要缺陷

1.民間資本的撤退。橋梁建立后，包括外資在內(nèi)的民間資本表達(dá)了參與和出現(xiàn)的強(qiáng)烈意愿。人民出資正在爭(zhēng)著購(gòu)買股票，銀行正在急于給項(xiàng)目公司放貸。在民資人股大橋高峰期，共有17家民營(yíng)企業(yè)參股，民間資本一度占到了整個(gè)項(xiàng)目的55%[4]。但從大橋1993—2008年的建設(shè)來(lái)看，五次提高投資額、不斷遭遇技術(shù)難題以及蕭山與紹興的通道建設(shè)帶來(lái)的利益下滑等問(wèn)題都讓民間投資商對(duì)該項(xiàng)目充滿了擔(dān)憂，因此一些民營(yíng)企業(yè)就選擇撤股。其中，宋城集團(tuán)和雅戈?duì)柤瘓F(tuán)的退出，是由于早期橋梁建設(shè)的技術(shù)，效率與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)評(píng)估缺乏論證依據(jù)，也有政府和民營(yíng)企業(yè)的特許協(xié)議以及相關(guān)合同不規(guī)范的原因，這些因素給后來(lái)杭州灣大橋預(yù)期順利建設(shè)帶來(lái)了重大損害。

2.合同和預(yù)期結(jié)果相沖突，合同缺乏靈活性。杭州灣大橋項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)行時(shí)間具有長(zhǎng)期性且在項(xiàng)目目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過(guò)程中內(nèi)外部環(huán)境是多變的，很多意想不到的事情都可能會(huì)發(fā)生在實(shí)際執(zhí)行中。在書寫合同時(shí)候很難將未來(lái)的種種不可控危機(jī)考慮在內(nèi)。因此，項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程與內(nèi)外部環(huán)境進(jìn)行及時(shí)的良性的互動(dòng)溝通顯得尤為重要。相關(guān)部門在對(duì)杭州灣大橋的項(xiàng)目評(píng)估中，收益資金的多少是依據(jù)杭州灣大橋開(kāi)通后行駛的車流量的估計(jì)值。但通過(guò)對(duì)車流量的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)并未達(dá)到預(yù)期設(shè)想，以至于項(xiàng)目一旦開(kāi)始動(dòng)工，這樣的特大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的合同調(diào)整極其不易。

3.商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力大，項(xiàng)目收益不理想。杭州灣跨海大橋建成通車一年多的時(shí)間，紹興杭州灣橋準(zhǔn)備著手建設(shè)，這個(gè)項(xiàng)目建成后杭州灣跨海大橋大大削減了通過(guò)大橋的車流量，而紹興杭州灣橋的建設(shè)總成本低于杭州灣跨海大橋的總成本。橋身只有10公里的嘉紹大橋于2013年7月正式通車，在通行費(fèi)數(shù)額方面，杭州灣大橋每車次收取過(guò)橋費(fèi)80元，而嘉紹大橋每車次收取過(guò)橋費(fèi)65元。由此可見(jiàn)，杭州灣的商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)壓力不斷上升，車流量逐漸被分散。長(zhǎng)此以往，可能該項(xiàng)目盈利較少甚至難以收回投資金額。

四、PPP模式在杭州灣大橋建設(shè)融資中解決問(wèn)題的對(duì)策

1.加強(qiáng)PPP項(xiàng)目的頂層設(shè)計(jì)。以國(guó)家大方針大政策為行動(dòng)指南，項(xiàng)目的準(zhǔn)則與行業(yè)政策同軌，并向齊肩而行。現(xiàn)階段的中國(guó)屬于發(fā)展中國(guó)家并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段，PPP項(xiàng)目蓬勃發(fā)展但問(wèn)題也不容忽視，其持久有效的生命力，不僅需要遵守項(xiàng)目初期摸石頭過(guò)河的基本原則，還要追求更高層次的要求，完善項(xiàng)目的頂層設(shè)計(jì)，打造工匠精神，做到精益求精。通過(guò)不斷摸索和前進(jìn)，利用已有的資源，站在前人的肩膀上，開(kāi)闊視野，延展格局，進(jìn)一步完備PPP制度體系，充分發(fā)揮PPP項(xiàng)目的頂端優(yōu)勢(shì)。不可否認(rèn)，現(xiàn)實(shí)社會(huì)存在著不規(guī)范的PPP項(xiàng)目，在當(dāng)今的發(fā)展背景下，政府片面地強(qiáng)調(diào)了基礎(chǔ)設(shè)施的供給，而沒(méi)有結(jié)合實(shí)際情況，也沒(méi)有選擇性的過(guò)濾以及甄別，“眉毛胡子一把抓”、委曲求全以及缺乏重點(diǎn)的方式，十分影響項(xiàng)目預(yù)期的效果。任何措施離開(kāi)了實(shí)際都是徒勞的，只有融合可行性和操作性才有繼續(xù)實(shí)施的必要。頂層設(shè)計(jì)離不開(kāi)工匠精神，在某一領(lǐng)域挖掘豎直潛能，以此牽一發(fā)而動(dòng)全身取得連續(xù)的效益鏈經(jīng)濟(jì)。如今PPP項(xiàng)目正處于一段穩(wěn)中求進(jìn)時(shí)期，需要國(guó)家采取措施大力整改和規(guī)范相關(guān)程序和法律法規(guī)。無(wú)規(guī)矩不成方圓，每一個(gè)行之有效的組織或者機(jī)構(gòu)內(nèi)部一定缺少不了嚴(yán)格而標(biāo)準(zhǔn)的管理流程，統(tǒng)一量化。PPP項(xiàng)目涉及資金較大，與合作者有著長(zhǎng)期的協(xié)議約定，剔除低端難以合格、發(fā)展前景渺茫、資金供給嚴(yán)重不足的部分項(xiàng)目，為加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)夯實(shí)根基。發(fā)展應(yīng)當(dāng)秉持著長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略性戰(zhàn)略，PPP融資模式亦如此，以高標(biāo)準(zhǔn)高要求高目標(biāo)培育高效、規(guī)范、透明的PPP市場(chǎng)。建立PPP協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，借此，協(xié)同調(diào)和不同PPP項(xiàng)目的外部境況，努力創(chuàng)造適宜發(fā)展的的政策法律環(huán)境。從流程入手，層層把關(guān)，通過(guò)采購(gòu)、合同、設(shè)備、技術(shù)、資金、職責(zé)的精細(xì)化設(shè)計(jì)，加快轉(zhuǎn)變服務(wù)型政府的職能，提高政府項(xiàng)目監(jiān)管的能力，減少PPP模式的摩擦，降低私人部門的參與風(fēng)險(xiǎn)。

2.建立公開(kāi)透明的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。PPP項(xiàng)目本身具有極大的不確定性，風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題難以避免，只有最大化地規(guī)避，不同類別具體分析個(gè)別對(duì)待，秉持誰(shuí)有能力誰(shuí)承擔(dān)、誰(shuí)負(fù)責(zé)誰(shuí)承擔(dān)的原則，建立透明合理的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。調(diào)查和評(píng)估工作在PPP項(xiàng)目準(zhǔn)備階段中扮演著舉足輕重的角色，必要的時(shí)候引入第三方專業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和分析機(jī)構(gòu)，確保項(xiàng)目真正有切實(shí)可行的前景。公共部門根據(jù)調(diào)查和評(píng)估結(jié)果的基礎(chǔ)上，細(xì)化分解風(fēng)險(xiǎn)，欲戴皇冠必承其重，責(zé)任越大，風(fēng)險(xiǎn)越大，職權(quán)責(zé)是對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系。這一切的努力都是為了獲得公平、公正、公開(kāi)的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)招標(biāo)文件的出示，吸引更多優(yōu)秀合作者加盟PPP項(xiàng)目的發(fā)展模式。在不可忽視的融資方面，大銀行信用度顯然占有絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，要想把事業(yè)做大做強(qiáng)，雄厚的資金鏈起著很大的作用。就國(guó)內(nèi)而言，融資銀團(tuán)貸款者是擁護(hù)支持者，它的實(shí)力反映了項(xiàng)目資金結(jié)構(gòu)，以及抗風(fēng)險(xiǎn)能力。對(duì)于國(guó)外項(xiàng)目則需要深思熟慮采用內(nèi)外結(jié)合的渠道，單方面的銀行入股效果不佳。可以考慮過(guò)設(shè)立特殊目的機(jī)構(gòu)，給國(guó)際債券市場(chǎng)發(fā)行人民幣債券和匯集國(guó)際金融機(jī)構(gòu)的加入予以支持，共同分擔(dān)融資成本和承擔(dān)融資的風(fēng)險(xiǎn)。

3.完善法律法規(guī)機(jī)制，保障私人部門利益。公共物品的提供與服務(wù)本身是一項(xiàng)公益性項(xiàng)目，無(wú)法橫越前期大量甚至透支的人財(cái)物的投入，這也是大多數(shù)社會(huì)資本參與其中有所顧慮的。完善相應(yīng)的法律法規(guī)保障私人部門的利益，照顧到利益相關(guān)者的需求。合作，有互動(dòng)配合才會(huì)有繼續(xù)操作下去的意識(shí)。不同的人性對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的反應(yīng)程度不一樣，有些人偏愛(ài)風(fēng)投，認(rèn)為具有挑戰(zhàn)性會(huì)帶來(lái)更多的收益，但也存在不愿意冒險(xiǎn)的保守投資者。不論是什么合作者，政府作為發(fā)起者，必須承擔(dān)責(zé)任，為對(duì)方考慮周全，供給基本的保障因素下，硬件設(shè)施以及需求保障也是必不可少的。轉(zhuǎn)變政府職能和觀念，政府部門要著眼于將市場(chǎng)機(jī)制調(diào)整融入到組織內(nèi)部改革中，進(jìn)而樹(shù)立新的治理理念。推進(jìn)PPP模式的發(fā)展，首先要對(duì)傳統(tǒng)單一的財(cái)政資金投資觀念進(jìn)行根本上的轉(zhuǎn)變，其次是政府主體自覺(jué)全程投入市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作的投資建設(shè)中來(lái)。簡(jiǎn)政放權(quán)一直是政府改革的重中之重，微觀管制者的角色繁重缺乏效率。政府部門要轉(zhuǎn)變?cè)诨A(chǔ)設(shè)施投融資中的主導(dǎo)地位，要向指導(dǎo)、監(jiān)督企業(yè)的角色轉(zhuǎn)變[5]。

4.建立PPP專門協(xié)調(diào)部門管理項(xiàng)目全生命周期體系。一個(gè)完整的PPP模式，應(yīng)該包括項(xiàng)目周期各個(gè)階段的活動(dòng)，如設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)、移交等，是一種結(jié)構(gòu)復(fù)雜的項(xiàng)目運(yùn)作模式[6]。政府要建立PPP專業(yè)化針對(duì)性管理部門，根據(jù)項(xiàng)目的長(zhǎng)期的財(cái)務(wù)規(guī)劃和整個(gè)生命周期的財(cái)務(wù)支出，通過(guò)展示項(xiàng)目的承受能力來(lái)預(yù)防和控制風(fēng)險(xiǎn)。這不僅解決了施工期籌資的難題，而且控制了進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期后的資本償還、付息和資本保障風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)資本的運(yùn)營(yíng)能力是否有承擔(dān)重任的底氣和資本，是政府融資選擇的重要考察因素。同時(shí)，政府本身應(yīng)該提高管理合同的能力。社會(huì)資本發(fā)展能量，關(guān)鍵性的一步是如何結(jié)合技術(shù)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益最大化，引領(lǐng)服務(wù)和科技的雙輪驅(qū)動(dòng)。

PPP作為一種創(chuàng)新型融資模式，我國(guó)政府不應(yīng)該照搬照抄其他國(guó)家的成功案例模式，而應(yīng)結(jié)合我國(guó)實(shí)際背景特色性地發(fā)展。PPP項(xiàng)目具有長(zhǎng)期性，倘如只是公私合營(yíng)下的融資手段，政府恐怕很難維持較好的信用形象。充滿慣性的大社會(huì)下，擁有穩(wěn)中求進(jìn)、持之以恒的項(xiàng)目長(zhǎng)效機(jī)制是對(duì)社會(huì)資本完美的責(zé)任詮釋。從一開(kāi)始一味地追求基礎(chǔ)設(shè)施的最大化引發(fā)了多、雜、亂的PPP項(xiàng)目，會(huì)嚴(yán)重影響長(zhǎng)期的持續(xù)發(fā)展，通過(guò)制定統(tǒng)一的基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，為“政走人息”的難題提供相應(yīng)的保證，不會(huì)因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的原因?qū)Υ缶之a(chǎn)生不必要的后果。完善政府公信力的監(jiān)督體系，將大眾對(duì)政府公信力的評(píng)價(jià)反饋，作為政府官員績(jī)效合格和官員職位提升的重要依據(jù)，從而有效保證政策的可持續(xù)性、可操作性，提高政策公開(kāi)的透明度。

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