我國國有資產管理體制改革對策

夏凡

內容摘要：隨著我國市場經濟體制改革的深入，近期多位政府經濟部門負責人提出國有企業改革將采納“競爭中性”原則。本文在回顧、梳理“競爭中性”原則的基礎上，分析得出我國國有企業與國有資產管理體制改革的方向是符合“競爭中性”原則的，但在改革程度上尚未完全到位，在借鑒經合組織有關“競爭中性”原則、國家所有權職能等方面經驗的基礎上，就我國下階段國有資產管理體制改革提出相關建議。

關鍵詞：“競爭中性”原則? ?國有企業? ?公司治理? ?國有資產? ?體制改革

競爭中性的基本理念

競爭中性（Competitive Neutrality，也經常被譯為“競爭中立”），是經濟合作與發展組織（簡稱經合組織，OECD）倡導并推動各成員國政府消除國有企業在市場競爭中的不當優勢（或劣勢）而提出的原則。1995年澳大利亞首先出臺“競爭中性”政策，核心理念是“國有企業與私營企業公平競爭，政府秉持中立態度、保證政策中性”，將國有企業作為普通企業進行要求，正常參與市場競爭、追求利潤、維持正常的商業回報率，不得利用“國有”身份謀求資源傾斜或政策優惠。

2012年經合組織發表《競爭中性：維持國有企業與私有企業公平競爭的環境》，對競爭中性進行一般性定義，即“在經濟市場中運行的任何實體均不存在不當競爭優勢或劣勢”，并提出確保競爭中性的所謂“八大基石”：一是精簡國有企業運作形式，使國有企業與私有企業面臨相同法律約束;二是核算特定職能的成本，建立成本分攤機制、提高透明度;三是要求競爭領域的商業化國有企業必須獲得與業內企業相當的回報率;四是對政府規定必須承擔的公共政策職責必須給予足夠、透明的補償，并確保補償機制的問責性;五是堅持稅收中立，使國有企業與私有企業面對相同的稅收待遇;六是堅持監管中立，監管環境及監管執行不應對不同所有制企業有任何歧視;七是堅持債務中立，避免國有企業獲得優于私有企業的信貸條件或來自政府的直接補貼;八是堅持政府采購中立，確保采購政策與程序具有競爭性、非歧視性和透明度。上述八項競爭中性的原則，總體上可以歸納為三方面的問題。

（一）政府與國有企業的關系

一是對從事商業活動的政府實體進行公司化改造，按公司法注冊，使國有企業與私有企業面臨相同法律約束。二是實現政企分開，防止政府對國有企業的政治干預。三是將國有資產所有權職能從政府公共管理部門，尤其是市場監管部門中分離出來，形成不對任何所有制企業特殊的監管環境。四是管理國有企業要遵循市場規則，不干預國有企業董事會的獨立決策和企業日常管理。五是對競爭領域的商業化國有企業必須獲得與同行業企業相當的回報率。

（二）國有企業與私有企業享受平等待遇

一是稅收中立，國有企業與私有企業應面對相同的稅負、稅收待遇。二是債務中立，避免國有企業獲得優于私有企業的信貸條件以及獲得政府直接補貼。三是政府采購中立，采購政策與程序應當面向全部所有制企業，具有競爭性、非歧視性和透明度。四是對競爭領域的商業類國企必須獲得與同行業企業相當的回報率。

（三）國有企業承擔政府責任要分清成本

一是對于政府內部面向市場的特定職能，要想辦法核定其成本，建立成本分攤機制，不能因公共活動分擔市場活動的成本，形成市場活動的成本優勢，而造成不公平競爭。二是對于國有企業承擔的公共政策職責必須給予足夠補償，算清國有企業成本，并且將核算金額予以公布以及確保政府補償機制可以問責。

總體看來，經合組織國家提出“競爭中性”，是基于對國有企業兩個方面的擔憂。一方面是擔心位于壟斷行業或得到政府補貼的國有企業通過濫用定價權或交叉補貼等反競爭行為，實現對私有企業的競爭優勢。另一方面是擔心一國政府通過稅收、融資、補貼等扶持政策，幫助該國國有企業進入他國市場參與競爭，或一國政府為了保護本土國有企業，在市場準入或政府采購方面設置障礙，限制他國企業參與競爭。

目前我國執行“競爭中性”原則存在的差距

（一）相當規模的國有資產仍由政府公共管理部門監管

截至2018年三季度末，有218家國有控股（境內）上市公司的實際控制人分別為財政部、教育部、農業部、交通部等政府公共管理部門，以及新華社、人民日報社、中央廣播電視總臺等具有公共影響力的事業單位，還有各地方財政、交通、開發區等政府部門，資產總額139.01萬億元、所有者權益11.93萬億元、營業總收入4.99萬億元，分別占全部1068家國有控股（境內）上市公司的75.6%、46.7%和18.65%。樓繼偉（2016）稱，目前75個中央部委辦局還管理著5300余戶國有企業，基本沒有建立國有資產出資人管理制度。同時，金融、鐵路、煙草、郵政、出版等行業的國有企業還按照行業特點在管理，突出了行業、領域的特殊性，導致國有資產出資人多頭設立。大量游離于統一國資管理體制之外的行政事業性、資源性國有資產和壟斷領域的經營性國有資產，仍由政府社會公共管理部門、事業單位管理，形成了政企不分、交叉管理、管理真空等問題，存在國有資產流失的漏洞和風險。另一方面，分散的監管體制是各自為政、規則不一、管理混亂的，沒有從全局、整體來規劃國有資產布局，也沒有形成一致的國有資產發展路徑，造成國有資產資源配置效率的損失。更為關鍵的是，大量公共管理部門監管著國有企業，對形成統一公平的市場環境形成阻礙。

（二）部分國有資產出資人職能未落實給國資委

出資人代表完整、充分地享有選擇管理者、參與重大決策、資產收益三項基本職權，是國有企業建立現代企業制度的基本要求。但目前國資委監管企業的部分國有資產出資人的職權仍由一些公共管理部門在行使。比如，一部分國有企業負責人由組織部門管理，國資委無法選擇管理者，董事長不是股東任免的，經理層也不是董事會選聘的，難以真正推進國有企業建立規范的公司治理。組織部門任命企業管理者，隱含了相對應的行政級別，導致企業內部層層樹立行政級別的觀念。又如，國有資本收益權普遍未得到落實，各級財政部門仍比照公共預算財政資金的項目管理模式管理國有資本預算，甚至納入公共財政預算框架，國資委難以通過國有資本經營預算來引導國有經濟布局結構調整，也引發國際社會對我國市場經濟地位的非議。此外，由于國有資產監管體制沒有統一，對于未納入國資監管體制的國有企業存在的問題，一些政府部門出臺文件進行規范，但規范范圍卻是包括國資委監管企業在內的全部國有企業，這就又形成了政府部門多頭行政管理的政資不分局面，侵蝕了國資委的出資人權利。國有企業要面對政府部門各方面的工作檢查，不堪重負。

（三）國資委股東職責履行不規范

國資委在機構定位上是清晰的，直屬特設機構、履行出資人職責、不行使政府社會公共管理職能，但具體職責仍有行政化色彩，主要有兩方面原因。一方面，在機構組建時，一些政府部門將管理國有企業的相關權力移交國資委，其中既有股東會的職責，又有董事會的職責，還存在配合行政部門承擔部分公共管理職能的情況。但國資委股東權利是不完整的，在履行具體監管職責時，只能處在傳統行政管理向公司治理過渡的中間狀態。另一方面，由于企業內部體制機制改革沒有到位，限制了國資委行使“股東權利”的條件。國企還有大量歷史遺留問題需要解決，解決這些問題的職能和資源都在政府，國資委只能在政府與企業之間進行協調，用行政辦法解決歷史遺留問題。面對仍按《國有工業企業法》注冊的國企，國資委要引導企業進行結構重組和公司制改制，行政紐帶強于產權紐帶是現實的必然選擇。

（四）法律制度體系不配套

《企業國有資產法》出臺后，國家沒有系統梳理國有資產相關法律制度體系，法律不健全、法規不配套，仍不同程度地滯后并影響目前國有資產管理體制改革進程。一是缺乏所有權代表機構的組織法。國資委作為直屬特設機構的定性缺乏明確規定，各界對國資委的定位認識不統一，國資監管機構處于不穩定狀態，導致國資委未能處理好與國有企業的關系定位，存在職能不到位、越位現象。二是新制定的法律制度適用面狹窄。國資委根據企業市場化經營實際情況，制定了大量國有資產管理制度規章，但效力位階低下，適用范圍有限，無法對完善各類國有資產管理體制發揮調整功能。三是一些舊的法律法規仍沒有修訂。《國有資產評估管理辦法》、《企業國有產權登記管理辦法》等行政法規及其實施細則分別是1991年、1996年制定的，仍然保持以行政方式管理國有資產的原則。

（五）國有企業內部體制機制改革未到位

當前國有企業改革進入深水區，面臨的體制、機制、結構和歷史遺留問題較多，深化改革的難度越來越大，還有一些難改的“硬骨頭”：一是大集團的公司制股份制改革涉及的體制機制性問題較多，改革成本逐漸增大。二是企業法人治理結構需要進一步完善，科學決策與有效制衡作用有待發揮，內部管控模式仍具行政化色彩，管理層級多、法人鏈條長，重復投資、同業競爭問題突出。三是企業內部人事、勞動、分配制度改革還不徹底，人員能進不能出、干部能上不能下、工資能增不能減的問題依然存在。四是全國范圍內仍然存在大量國有企業辦社會機構，離退休人員社會化管理、廠辦大集體改革等歷史遺留問題較為突出，人員管理、運營費用負擔沉重。五是企業轉型升級任務比較繁重，創新驅動機制與保增長壓力同時并存，勞動力等生產要素成本上升等困難明顯增加。

總體來看，完善的國有資產管理體制，實現公有制與市場經濟的有機結合，一方面要求國有企業成為真正市場主體，國有資產出資人依法參與公司治理;另一方面要求國家按照“競爭中性”的原則，將國有資產出資人職責與公共管理職責徹底分開，把國資委作為政企分開、政資分開的“防火墻”。目前，我國社會主義市場經濟體制、國有資產管理體制、國有企業公司治理機制均處于改革完善的推進過程之中，仍存在體制沒到位、機制未理順、法治不健全等問題，改革相互交織、矛盾互為阻力，給進一步深化改革帶來阻礙。因此，我們應當借鑒“競爭中性”原則，在完善社會主義市場經濟體制、構建國家治理體系現代化的進程中，統籌協同推進現代國有資產治理體系構建。

我國國有資產管理體制改革對策

（一）對國有資產實行統一監管，形成統一的國有資產所有權政策

目前，較大規模的國有資產由政府部門管理，公共管理職能與國有企業所有者的身份會引發利益沖突，既不符合國家或公共利益，也無益于國有企業經營，還會導致國家不同部門之間的目標混亂和利益沖突。必須明確政府公共管理部門不再作為國有企業出資人，統一由國資委履行出資人職責，實現國有資產的統一監管。一方面，有利于形成公平的市場競爭環境，避免政企不分而產生的競爭扭曲;另一方面，也有利于強化國家所有權人身份，促進目標界定和績效監督的透明化。由國資委作為政府唯一的所有權實體來行使國有資產出資人職責，可以形成全國統一的國有資產所有權政策、監管標準，在國有企業改革上實現方向一致和國有資產全國統一資源配置，從而加強、整合國有資產出資人的相關能力，提升公眾對國有資產所有權的信心。

（二）國資委規范行使出資人職責，對國有企業董事會明確受托責任

國資委的主要職責應明確為五個方面：一是建立規范的國有企業董事會，清晰界定董事會的角色，將相關權利還于董事會，并明確董事會的受托責任和經營目標。二是建立報告制度，對國有企業績效進行定期審計、考核和評價，并對其是否遵守相關公司治理標準進行監督。三是通過股東會有效行使股東權利，為國有企業制定結構科學、任人唯賢、公開透明的董事提名流程，積極參與董事提名，促進董事會成員多元化。四是為國有企業董事會制定明確的薪酬政策，培育、激勵骨干人才隊伍，促進企業實現中長期利益。五是制定國有企業信息披露政策，規范信息披露范圍、披露渠道、披露質量。國有企業擁有完全的經營自主權，企業董事會對企業的經營業績承擔最終責任，以股東會確定的目標為基礎，有效履行制定公司經營戰略和任免經營管理層的職能，國資委以及任何政府部門不得妨礙董事客觀履職;同時，董事會對自己的行為承擔責任，接受股東會問責，并對所有股東一視同仁。

（三）將國有企業經濟活動與公共政策目標分開，對國有企業不實行特殊政策支持

國有企業承擔國家公共政策目標，是國有企業設立的使命與社會責任，但應與一般商業行為清晰地區分開來。政府應當對國有企業承擔的特殊責任進行清晰的成本和收入核算，以法律條款或勞務合同形式予以充分補償，而不是通過其他渠道給予政策扶植和財政補貼，更不能因補償而產生扭曲市場的結果，防止國有企業在市場競爭中享受不正當優勢。同時，法律法規不應區別對待國有企業和其他所有制企業，在市場中公平獲得各類要素資源，建立純粹的商業關系。國資委對國有企業的經營業績考核，在充分考慮經營環境的前提下，應當要求在經濟活動中獲得的收益率與私營競爭對手保持一致。如果國有企業參加公共采購，無論是作為招標方還是競標方，都應當遵循一套具有競爭性、非歧視性且適度透明的招投標流程。

（四）建立公開透明的信息披露機制

透明度是國有企業市場行為規則的基礎，信息披露既是國資委與國有企業的應盡職責，也有助于其深化對國有企業績效的認識。國資委作為全國人民的受托人，應當把履職情況，即年度國有資產總體運營情況在向全國人大報告的同時向公眾報告，全面、清晰地說明國有企業的整體績效和發展動態，既要有各項匯總的財務信息、國有企業改革發展概況，又要有國家所有權政策、國資委落實政策的主要工作，還要有所監管的國有企業總體情況、關鍵財務績效指標和完成國家任務情況。同時，國有企業也應當在信息披露方面保持與上市公司同等標準，在年度報告中披露公司治理情況、企業財務成果和經營成果，以及完成國家公共政策目標任務的成本和接受國家財務資金、政策支持的情況等有關事項。

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