邳州市土地承包經營權流轉中農民權益保障問題探析

王鈺

摘 要 土地問題貫穿我國幾千年發展史，雖然國家不斷出臺各種農地流轉的相關政策法規，但是仍有多個方面的原因導致農民權益無法得到保障，從而使得農地流轉市場無法正常運轉。邳州市是江蘇省的文明起源之一，運用文獻資料法和問卷調查法對該地農地流轉中農民權益進行研究，分析土地流轉現狀及農民權益保障問題，提出了完善相關法律法規、涉農問題的社會保障、提高農民維權意識等方面的建議及措施。

關鍵詞 土地承包經營權;流轉;權益保障;江蘇省邳州市

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2019.32.047

土地是財富之母，農村土地在農工業供給側結構改革方面占據核心地位，激活農村土地流轉市場，對于農地的優化配置、有效增加農民收入以及促進農村發展具有關鍵性的作用。新中國成立以來，關于土地改革方面的政策層出不窮，隨著我國社會發展到了社會主義初級階段的關鍵時期，農民權益保障的問題越發重要。2016年，相關意見明確了三權分置的經營模式，改革重點在于放活經營權并使其物權化。黨的十九大對土地承包經營權作出了重大改革，明確指出承包到期后期限再延長30年。但是，農地流轉這個市場中的利益分配不均，導致農民成為利益分配中的弱勢群體，這樣的問題亟待解決。

1 土地承包經營權流轉研究現狀

1.1 國內研究現狀

江淑斌[1]運用經濟函數深入透析了租金分層，表明土地資源并沒有得到有效配置。劉潤秋[2]認為土地產權造成了土地流轉的障礙，缺乏明確的政策法規、規范的流轉程序和市場。動因方面，許多學者集中在農地流轉中影響因素或對象。蘭曉紅[3]認為刺激農地流轉的動因在于部分勞動力轉變方向、規模經營帶來更高收入以及政策的推動。模式方面的研究，通常運用案例分析法。張佳莉[4]在對重慶土地流轉的案例分析中，通過對比的方式，總結了政府引導模式、私人主導模式和市場中介導向模式3種主要模式。同時，土地流轉的影響因素主要是各要素之間存在的關系，一般是比較直觀和微觀的。比如包宗順等人[5]認為非農產業發展水平、農業生產結構、勞動力文化素質、農村居民人均純收入、農村社會保障水平這5種因素影響著土地流轉。

1.2 國外研究現狀

在對一些發展中國家的研究中也有一定研究成果。例如，印度自實行土地改革以來，Rawal[6]通過對兩個村莊的土地交易狀況進行研究，總結出沒有土地或者少地的農戶通過土地分配、佃農登記、土地交易3種方式得到土地，其中進行土地交易的較少，土地租賃較多，大多是少地農戶凈賣土地，而相對較多的土地持有者是凈買入土地。Ward等[7]通過對我國9個省份1991—2006年的農戶調查數據分析，得出結論，認為對土地流轉影響較大的是異質性收入風險，而同質性收入風險對其沒有影響。

2 邳州市土地承包經營權流轉中存在的問題

2.1 農民參與度不高，產權主體不明晰

近幾年，土地承包經營權流轉方式呈現煙花式多元化，多種方式并存但農民參與積極性不高。在邳州市調查分析中，農戶所在地現存實行的土地流轉方式，通過處理數據表明有42.40%的農戶并沒有實地參與農地流轉過程，僅有2.60%的農戶十分了解農地流轉過程并且大部分為高學歷返鄉人員，其中更有51.76%的農戶不了解土地流轉的實質內容。

目前存在一種現象，很大一部分農民由于不了解而擔心流轉出去后因產權糾紛等其他問題造成某些方面利益的受損。調查發現，絕大多數比例的農戶對于土地產權性質、農地經營權和所有權等的聯系與區別沒有了解;而在經營權與所有權的區分上，有90.61%的農戶將二者混為一談，更有36.62%的農戶曾經遭受過權利受損。

2.2 人均占地面積小且分散，流轉期限短

在邳州市的調查中，人均農地占有面積為333～533 m2，

而且一個農戶個體或家庭擁有至少3塊位于不同地方的農地。另外，出租租金較低，時間較短，通常是2～3年，并且沒有簽訂合法的流轉合同或協議書，因此對農民的權益沒有足夠保障，同時也存在土地無法收回的風險。

2.3 流轉過程中糾紛過多

調查發現，多數農民對于土地的流轉過程沒有白紙黑字的合同，即便存在協議書，其內容也相當簡單，沒有明確雙方各項權利義務。另一方面，流轉價格也存在諸多爭議，沒有合法專業的土地評估機構進行測評，無法確定明晰的價格體制。

3 農民權益受損原因分析

3.1 農地流轉產權制度存在缺陷

1）《土地管理法》將土地所有人——農村集體組織中的集體組織細化分成農戶小組、村鎮組織和鄉鎮組織3個等級，但是擁有土地所有權的具體組織沒有法律條文可以遵循，并且法律上對集體組織的概念性質沒有統一的界定，其享有的權利沒有詳細規定，因此在土地流轉過程中出現各自稱王、各級政府都要在其中謀取一定利益的現象[8]。

2）農地權屬確立的相關法律法規體系中對權力內容界定不明晰，直接導致農民合法利益被侵占。調查中也發現農民家庭總收入很大比例來自于承包經營權流轉的收益，但流轉過程中往往存在部分村委會成員借管理人員的身份或者其他理由向農民收取顯性管理費或者隱形的工作經費[9]。

3.2 相關法律不完善

《農村土地承包權流轉管理辦法》和《農村土地承包法》作為標準監管著我國的土地承包經營權流轉市場，前者只是在流轉管理方面的具體指南，未上升到法律層面。然而在現存相關法律當中又未明確將農民立于主體地位，發包方、流出方和受讓方具體權利義務以及資格條件、轉讓條件等也沒有得到明晰的界定。法律體系未明確規定土地流轉中農民權益具體內涵，也未闡明侵犯農民合法權益的行為將受何種處罰[10]。

3.3 政府行為失當

政府機關在整個流轉過程中行為難以規范，虛偽及越位的現象層出不窮。即使是以犧牲農民利益為前提，政府也要繼續增收業績，選擇行政手段直接干預流轉過程，代替農戶成為流轉主體，同時與土地流入方聯系，以牟取利益為目的壓低成本流轉。此外，政府沒有起到監督監管的作用，不僅縱容承包商違反農地流轉承諾的行為同時不依法進行處罰，還對農戶要求頗高，造成農地流轉市場責任雙方不對等。

4 農民土地流轉權益保障的有效途徑

4.1 建立健全相關法律法規政策，完善產權制度和司法保護

保障農民合法權益最直接有效的方法就是建立健全相關的法律法規政策，保證產權主體的唯一化和制度化。這不僅要求明確權利主體，更要將農民的用益物權從法律層面確保，另外規范流轉程序，流轉涉及雙方必須簽訂合同并取得政府的公正，減少政府或者受讓方組織在此過程中對農民權益的侵占和損害。法律法規還應明確和協調各方利益，規定流轉收益歸土地流出方，任何組織和團體不能假借任何理由侵占流轉土地收益。

4.2 發揮政府職能，準確定位政府角色

政府需制定農地流轉的合同范本并規定農地流轉程序，要求只要進行承包經營權的流轉就必須使用國家統一的合同并且申請有關部門的公正，否則不被法律所承認;同時注重每一個流轉案件的檔案管理，按時按規檢查管轄內村集體檔案的管理工作，為轄區內的村委會成員做好業務培訓工作，全方位多層次地提升業務能力，使得村委會切實做好相關法律法規和政策的宣傳推廣工作。

4.3 充分實現農民經濟利益

農民的收入主要來源于土地，保障農民經濟效益是推動農地流轉市場快速發展的重中之重，政府應對進行農地流轉的農戶給予一定的經濟補助。對農地流轉過后的農戶進行跟蹤式服務，安置好沒有勞動能力的部分人口，對土地經營權流轉后外出打工人員，制定不同的補助金發放標準。對進行規模化和產業化農業經營的農戶，積極主動提供農業技術服務，指派專業的團隊進行農業技術指導。當經營大戶土地經營收益良好的情況下，流入方應相應提高流轉的收益，使流出方享受更多土地效益增值帶來的利潤。

4.4 勇于創新，多種流轉方式并存

在做好農地使用權各項流轉的情況下，堅守18億畝耕地紅線不變，確保土地用途不變，推進農地流轉市場化發展。最后要做好安置工作，一方面是被拆遷農戶的落戶安置工作，另一方面是創新多種流轉方式。對于遺留土地要高效利用，農業用地要集中利用，從而促進農業的集約發展。

參考文獻：

[1] 江淑斌.農村流轉機制?動力與障礙——基于江蘇省的實證分析[M].北京：社會科學文獻出版社，2015.

[2] 劉潤秋.中國農村土地流轉制度研究——基于利益協調的視角[M].北京：經濟管理出版社，2012.

[3] 蘭曉紅.農村土地流轉動因?問題及對策研究[J].特區經濟，2010（10）：49-52.

[4] 張佳莉.重慶農村土地流轉模式研究[D].重慶：重慶工商大學，2014.

[5] 包宗順，徐志明，高珊，等.農村土地流轉的區域差異與影響因素——以江蘇省為例[J].中國農村經濟2009（4）：23-30.

[6] Rawal V.Agrarian reform and land markets： a study of land transactions in two villages of West Bengal 1977 to 1995[J].Mumbai， India， Indira Gandhi Institute of Development Research，2000，49（3）：611-629.

[7] Ward P S，Shively G E.Migration and Land Rental as Risk Response in Rural China[J].Gerald Shively，2011，30：49-55.

[8] 吳婧.土地征收中農民權益法律保護研究[D].湘潭：湘潭大學，2008.

[9] 王峰.農村土地經營權抵押貸款的“沛縣模式”[N].上海金融報，2016-11-22.

[10] 董鵬林.農地經營流轉中農民權益保障探究[J].大慶師范學院學報，2017（2）：51-55.

（責任編輯：劉昀）