清代反腐機制及其當代啟示

楊立

【摘要】清代反腐堅持法治與德治“雙管齊下”，并建立了相對完整的法律和監(jiān)察體制懲治和監(jiān)督腐敗，同時還強調物質與精神激勵并舉、倡導官員廉潔從政。這啟示我們新時代做好反腐工作，要建立科學合理的法律制度，保障領導干部正當權益;加強領導干部監(jiān)管，造就“三嚴三實”干部隊伍;注重領導干部政德建設，樹立正確的權力觀。

【關鍵詞】 清代吏治 ?德治 ?法治 ?新時代 ?反腐

【中圖分類號】K249 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.06.015

清代在傳承歷代法律制度基礎上，創(chuàng)建了相對完善的法律體系，尤其在反腐敗方面，頒布了《大清律例》《大清律集解附例》《欽定臺規(guī)》等多部防止群體性腐敗的法律制度，這些法律制度的執(zhí)行，收到了較好成效，推動了經濟發(fā)展，實現(xiàn)了社會秩序穩(wěn)定。自黨的十八大以來，國家高度重視反腐倡廉建設，出臺了《中華人民共和國憲法（修正案）》《中華人民共和國監(jiān)察法》《中國共產黨黨內監(jiān)督條例》《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》等多項反腐法律制度，數(shù)十個“大老虎”落馬，全面反映國家對腐敗的“零容忍”，反腐力度、決心非常大。習近平總書記在多次講話中談到，立足傳統(tǒng)是建構當代廉政機制的重要途徑。因此，深入探索清代抑制、瓦解腐敗圈形成的策略，以古鑒今，結合當前反腐敗斗爭工作實際，提出合適的意見建議，有利于實現(xiàn)國家長治久安。

清代反腐機制的特征

德治與法治“雙管齊下”。清代統(tǒng)治者也大力倡導封建社會盛行的儒家“德治”，發(fā)揮道德的教化功能，以道德約束力，讓官吏實現(xiàn)秉公守法，做到清正廉明。比如，雍正帝曾連發(fā)11道訓諭，諄諄告誡官員盡職守責、廉潔公正，嘉慶帝也在《才德說》中提出“觀其德而用其才，終歸實際”[1]。清代統(tǒng)治者在反腐敗過程中，注重發(fā)揮德治的作用。與此同時，他們在進行人才選拔時，也極其重視其德行與操守，嚴把官員的“入口關”，比如康熙帝在進行人才選拔時，強調才能和品德并重、謹慎選拔官吏。具體到官員的選拔任用上，將他們分成“正途”“異途”分別使用，尤其那些通過捐納取得官職的人員，其道德素質難免良莠不齊，所以，更要加強約束。道光帝就曾感嘆：“我最不放心者是捐班，他們素不讀書，將本求利，‘廉之一字，誠有難言。”[2]通過選拔官吏來預防腐敗，則必須限制異途官吏入仕和升遷的比例，另外，對待捐納人員還要進行試用制度，一般是一年期限，試用期滿再進行考核來決定去留，以示用人的慎重。對京、外大員舉薦官吏也有嚴格的規(guī)定，如果出現(xiàn)被舉薦官吏有貪腐行為，原來的舉薦官員則要受到相應的處分。清代對官員的考核也十分注重德行，官員考核“定以四格，一曰守、二曰才、三曰政、四曰年”[3]，“守”即操守和德行，考核首當其沖就是重德。可見，清代從官員選拔、任用到考核等方面都是十分重視德治功能的。當然，在推行德治的同時，清代反腐也很注重法治建設。早在順治年間，就曾頒布詔書“凡屬吏借節(jié)禮名色，饋送上司，著嚴行禁革，犯者重治”[4]，清朝歷代君主都沿襲頒行了類似的規(guī)定。比如對各省督撫收取和饋送的“土特產”、錢財?shù)让髁罱梗幢阃祿Q成“因公商捐”等名目也是絕對不允許的。同時，官員們以禮節(jié)名義實施的行賄、受賄等行為也屬于禁止之列。這些措施就是為了防止官員們結成潛在的利益關系。清代為了避免出現(xiàn)官員以親緣等關系結成朋黨，對官員及其親屬、子弟的科考和為官作了諸多規(guī)定。如實行回避政策，官員不得擔任有其親屬參加考試的考官、讀卷官，有親屬關系的官員不得在同一衙門任職，官員不得在自己家鄉(xiāng)任職等，這些回避政策對避免官員形成腐敗圈起到了較好的預防作用。

建立了相對完整的懲治腐敗的法律體系。清代反腐敗的重要舉措是依靠相對完整的法律體系，加大對腐敗的懲戒力度。《大清律例》《大清律集解附例》正律、附例中列出了懲罰貪污的具體條款，將“監(jiān)守盜、枉法、坐贓”等貪污犯罪行為，進行了具體規(guī)定，并根據(jù)貪污贓款、贓物的數(shù)量來定罪量刑。同時，在《大清會典》中規(guī)定“凡官貪者、酷者，則特參，不入于六法”[5]，即官員貪腐，不用等到正常考核，可由上官特參去職。再者，清代還頒有《欽定六部處分則例》《欽定吏部處分則例》《欽定王公處分則例》等法規(guī)，對貪腐官員的懲治程序、范圍、類型以及方式等進行了詳細規(guī)定，這些都在懲治腐敗的過程中，發(fā)揮了較好的補充作用。實際上，清代對官吏腐敗懲治始終堅持“重典治吏”，尤其對官員貪腐形成腐敗圈則更不姑息。以乾隆朝為例，乾隆初期，時任兵部尚書的鄂善被查出收納贓銀一千兩，但乾隆帝并未因數(shù)額較少而姑息此案，最后令其自盡，這是重懲貪腐官員以警示群臣。以甘肅布政使王亶望為首的捐監(jiān)冒賑案不但數(shù)額巨大，而且甘肅大小官員無不染指，形成了攻守通氣的貪腐圈，乾隆帝對此案人等嚴加治罪，前后處決、流放者達一百多人。根據(jù)《清實錄》等相關史料記載，地方上因貪腐被督撫彈劾的官員就有約6000人之多。還有一些督撫重臣因腐敗而被“嚴打”。根據(jù)相關史料記載，乾隆朝，有30多個二品大員因貪腐被處決。[6]從這些實例看出，清代統(tǒng)治者為了懲戒腐敗，建立了完善的法律懲治體系，并力行施之，取得了較好的吏治治理效果。

創(chuàng)建了完備的監(jiān)督機制。腐敗治理中，監(jiān)督是重要保障，通過建立完備的監(jiān)督機制，凈化官場環(huán)境，防范官員的貪腐行為。清代設置了都察院等監(jiān)察部門，監(jiān)督權力較為廣泛，可依照職權對官員進行奏報、彈劾。監(jiān)察體制中，雍正年間將六科給事中并入都察院，監(jiān)察職權進一步集中，實現(xiàn)了諫官、臺官職能上的統(tǒng)一，使得監(jiān)督范圍擴大、力度加強。為了強化對官員的監(jiān)管，都察院內設十五道監(jiān)察御史，對口監(jiān)察不同衙門的官員。清代允許科、道言官“風聞言事”，對官員的貪腐隨時進行揭發(fā)和彈劾。此外，還通過非公開的監(jiān)察辦法來監(jiān)督腐敗，如允許官員之間互相監(jiān)督與舉報，甚至可以向君主密奏揭發(fā)貪腐行為。清代監(jiān)察官員的律法和條文較為完備，《欽定吏部處分則例》《大清會典》《大清律例》等眾多律法中比較嚴密地規(guī)定了官員行政行為，一旦違反，就有相應的條文處治，這對官員們也起到了相當?shù)谋O(jiān)督作用，使他們不敢觸犯條例、以身試法。

物質與精神激勵并舉，倡導官員廉潔從政。清代治理腐敗，除了采取上面的措施外，還積極通過物質、精神方面的激勵措施，借助考核成績，對官員進行獎懲，激勵官員廉潔從政。雍正年間，實行“養(yǎng)廉銀”，這是為了解決官員俸祿低的問題，助其改善生活質量之需，也可以避免官員對民眾搜刮盤剝，使其得以專心處理政務。同時，出于整頓官場風氣、更好服務于統(tǒng)治的需要，清代統(tǒng)治者也關注并樹立清廉官吏作為榜樣，并對其進行獎勵。康熙時期，通過實行一系列措施來獎勵清官。比如，康熙朝著名的廉吏于成龍（山西永寧人）為官清正廉潔，被康熙不斷提拔，由知縣升至兩江總督，同時還對其事跡進行贊頌，稱于成龍“居官清正，實天下廉吏第一，從優(yōu)褒恤，為大小臣工勸”[7]。達到了激勵官員清正廉潔的目的。當然，清代也注重對官員進行政績考察，并以此作為其仕途上的獎懲依據(jù)。清代每三年舉行一次考課，對京官和外官進行京察、大計考核，根據(jù)政績考核結果，凡是取得京察一等和大計卓異官員均能得到升職或加級等獎勵，而不稱職的，自然要受到相應處罰。清代用考核來確定官員升遷、獎懲的辦法正是要激勵官員們認真履行職司、廉潔奉公。

清代反腐敗機制的當代啟示

建立科學合理的法律制度，保障領導干部正當權益。清代統(tǒng)治者為了根除腐敗，建立了相對完善的法律制度，以制度為準繩，通過考核、提拔、懲罰來管理官員，取得了較好的反腐效果。習近平總書記強調，“鏟除不良作風和腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的土壤，根本上要靠法規(guī)制度”，可見，建立科學合理的法律制度，對做好反腐敗工作具有重要意義。要堅決貫徹執(zhí)行《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》《中華人民共和國行政監(jiān)察法》《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》《關于實行黨風廉政建設責任制的規(guī)定》等法律制度，不斷推進黨的建設新的偉大工程，深化全面從嚴治黨的制度支撐，督促領導干部廉潔自律，也對各級領導班子、領導干部在黨風廉政建設方面的責任實行制度性安排。根據(jù)相關資料顯示，我國領導干部隊伍中，黨員比例超過80%，治黨是實現(xiàn)依法治國的前提，通過從嚴治黨能推進依法治國，以法律制度的形式管好黨員干部的“絕大多數(shù)”，這樣全面從嚴治黨才能營造好的氛圍;而用制度管住“關鍵少數(shù)”尤其高級別干部、各級主要領導，這樣全面從嚴治黨才有說服力、震懾力，才能全面提升領導干部管理水平。因此，建立科學合理的法律制度，能為新時代全面做好反腐敗工作奠定制度基礎。

保障領導干部正當權益。清代統(tǒng)治者認為，通過俸祿形式來保障并促進官員廉潔，需要建立合理公平的領導干部收入增長制度，完善薪酬結構，確保其基本利益。當代，做好反腐敗工作，也要保障領導干部正當權益。一是保障領導干部財產性權益。當前，應該根據(jù)社會發(fā)展變化，完善領導干部合理收入增長機制，提升領導干部工資待遇，特別是基層、邊遠貧困地區(qū)領導干部收入。當然，在收入增長方面，要從當?shù)氐慕洕鐣l(fā)展水平出發(fā)，循序漸進，逐步完善。領導干部應當除了享受工資外，還能享受一定的附加待遇、保險權益，才能激發(fā)他們以良好的精神狀態(tài)投入到工作中。這也便于吸納德才兼?zhèn)涞膬?yōu)秀人才進入領導干部隊伍，提升領導干部隊伍素質。二是保障領導干部的政治權益。領導干部的政治權益（參加工會等組織）和公民的政治權益基本一致，但是他們還需要參與到單位利益重大問題及事項的研究制定工作中去。因此，領導干部的正當權益得到保障，可以更好激發(fā)其工作的積極性與主動性，提高為民服務水平。

加強領導干部監(jiān)管，造就“三嚴三實”干部隊伍。清代關注領導干部的監(jiān)督管理，建立了完備的監(jiān)督管理機制，監(jiān)管機構單獨行使職權，為有效預防、打擊腐敗發(fā)揮了積極作用。習近平總書記指出，“對我們黨來說，外部監(jiān)督是必要的，但從根本上講，還在于強化自身監(jiān)督”，要以《中國共產黨巡視工作條例》《中華人民共和國行政監(jiān)察法》《關于領導干部報告?zhèn)€人有關事項的規(guī)定》為制度依托，強化黨內監(jiān)督，實現(xiàn)黨內監(jiān)督的全覆蓋，完善國家監(jiān)察全覆蓋。首先，完善決策機制，做到民主決策、科學決策，完善問責機制，及時查處“假大空”等行為，營造務實的工作氛圍。嚴格實行基礎臺賬工作，對庸政懶政行為，強化工作督察，建立工作目標跟進機制，明確工作推進的時間節(jié)點。其次，引入群眾監(jiān)督，實現(xiàn)評價的常態(tài)化。要積極引入社會評價去考核領導干部，特別是直接面向群眾的單位或部門，建立評議領導干部制度。再次，對照檢查做到經常化。造就“三嚴三實”干部隊伍，必須建立經常性檢查機制，讓“三嚴三實”落地生根，既要讓領導干部掌握“三嚴三實”內涵，也要對照工作中存在的不足，積極內省，主動踐行“三嚴三實”。最后，完善考核獎評機制。對領導干部“四風”方面出現(xiàn)的苗頭，要提前預警，立即整改，對考核成績表現(xiàn)突出的，要給予獎勵，作為職務升遷的重要手段。考核中引入群眾評議部分，推動領導干部在服務群眾中做到忠誠擔當。因此，加強領導干部監(jiān)管，是保障領導干部全面做好工作、各項工作穩(wěn)步推進、全身心投入服務群眾工作中、提高服務經濟社會發(fā)展水平的關鍵。

注重領導干部政德建設，樹立正確的權力觀。清代注重官員道德建設，營造風清氣正的官場風氣，注重廉政文化建設。為此，新時代必須抓好領導干部政德建設。習近平總書記強調：“領導干部要講政德。政德是整個社會道德建設的風向標。立政德，就要明大德、守公德、嚴私德。”廣大領導干部要不斷加強黨性修養(yǎng)，追求高尚道德情操，自覺抵制歪風邪氣，做到修身律己，堅持實事求是，走到群眾中間開展好調查研究工作，善于汲取傳統(tǒng)文化營養(yǎng)，仿賢育德、見賢思齊，反思差距，根據(jù)道德模范精神品質去工作、生活和學習，在服務人民的過程中，深刻理解“德”的內涵，不斷提升“德”的境界，始終保持共產黨人的政治初心。加強政德建設也要做到在思想工作中，轉變作風，在學習、生活和工作上，能夠更加清晰地把握自我、認識自我，行為、作風上耐得住誘惑，鑄就良好的道德品質。廣大領導干部馳而不息地堅持政德建設，才能始終保持黨員的優(yōu)秀品格，應對重大風險，抵御各類考驗。

領導干部要樹立正確的權力觀，堅持為民用權、依法用權。一是領導干部要深刻認識權力是人民賦予的，為人民用好權。要將人民群眾的利益放在權力行使的最高位置，將人民群眾的滿意度作為權力行使的標準，牢記服務人民的宗旨，不負重托、守土盡責，擔當起正確行使權力的責任，真正造福于民。二是領導干部要堅持做到依法用權。要確立法治思維，自覺強化對法律知識的學習，全面提升法治素養(yǎng)。要把握好權力邊界，明確權力清單，設置權力界限，杜絕亂作為、濫作為現(xiàn)象，在決策上，守住法治底線，對重大事項、發(fā)展決策，要依法依規(guī);嚴格財經紀律，嚴禁中飽私囊，始終將自我擺正、接受監(jiān)督、依法用權。與此同時，領導干部盡職盡責處理問題的過程就是權力行使、為民服務的過程，要善用法治方式去處理具體問題。在日常工作中，廣大領導干部要養(yǎng)成依法辦事、履職的習慣，善用法治思維去破解改革發(fā)展中的問題與矛盾。

注釋

[1]趙之恒等主編：《大清十朝圣訓》卷三十二，北京燕山出版社，1998年，第8頁。

[2][清]張集馨撰：《道咸宦海見聞錄》，北京：中華書局，1981年，第120頁。

[3][5][清]昆岡等修、劉啟端等纂：《欽定大清會典事例》，上海古籍出版社，2002年，第117、120頁。

[4][清]官修：《清實錄·世祖章皇帝實錄》卷一〇五，北京：中華書局，1985年影印本，第821頁。

[6]孫季萍、張鴻浩：《清代高官貪污腐敗犯罪及其懲治》，《煙臺大學學報（哲學社會科學版）》，2010年第4期。

[7]王鐘翰點校：《于成龍傳》，《清史列傳（全二十冊）》第2冊，北京：中華書局，1987年，第548頁。

責 編∕周于琬

Abstract： The rulers of the Qing Dynasty attached importance to the rectification of the officials， made the anti-corruption work a priority， suppressed and disintegrated the corruption circles， and strictly controlled group corruption; adhered to the rule of law and the rule of virtue， and established a relatively complete legal and supervisory system; and emphasized material and spiritual incentives， and advocated the integrity of officials. These measures have certain practical significance for the current anti-corruption work. In the new era， we must do a good job in fighting against corruption; establish a scientific and rational legal system; protect the legitimate rights and interests of the leading officials; strengthen the supervision of the leading officials， and build a contingent of disciplined and diligent officials; and pay attention to building political ethics of the leading officials and establish a correct view of power.

Keywords： officials management of the Qing Dynasty， rule of virtue， rule of law， new era， anti-corruption