我國權力運行制約和監督體系建設存在的主要問題探析

孫翱翔 秦穎慧

摘要：當前，我國權力運行制約和監督體系建設仍然存在諸多不容忽視的問題，主要包括：權力運行不夠公開透明;權力配置不夠科學;權力運行制約和監督主體缺乏獨立性和權威性;不同制約和監督主體之間權責不清;權力運行制約和監督運行方向單一、內容和對象不夠全面;民主與法治發展水平不高。由于這些問題客觀存在，導致我國反腐敗斗爭雖然取得很大成效，但形勢依然嚴峻復雜。只有切實解決以上問題，才能確保權力得到正確運行，才能實現干部清正、政府清廉、政治清明的宏偉目標。

關鍵詞：權力運行：制約監督：主要問題

文章編號：978-7-80736-771-0（2019）01-113-04

健全權力運行制約和監督體系，是權力正確運行的重要保證。黨的十八屆三中全會《決定》提出，強化權力運行制約和監督體系，健全懲治和預防腐敗體系，建設廉潔政治，努力實現干部清正、政府清廉、政治清明。黨的十九大報告指出，要加強對權力運行的制約和監督，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行，把權力關進制度的籠子。目前，我國已經形成了較為系統的權力運行制約和監督體系，但仍然存在一些不容忽視的問題，進而導致權力腐敗問題依然嚴重。正如十八屆中央紀委六次全會所指出，黨風廉政建設和反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜。

一、權力運行不夠公開透明

公開透明是對權力運行進行制約和監督的前提和基礎。近年來，黨和政府十分重視權力在陽光下運行，強調要堅持以公開為常態、不公開為例外原則，推進決策公開、執行公開、管理公開、服務公開、結果公開。然而，由于受多種因素的影響，權力運行不公開不透明的現象仍然較為突出。具體表現在：第一，缺乏公開信息的積極性和主動性，沒有真正樹立起公開理念，形式主義地對待公開。長期以來形成的相對封閉的權力運行機制具有很強的慣性，一些領導干部權力私有化、人格化觀念根深蒂固，他們習慣于權力封閉運行，習慣于信息內部傳播，沒有真正理解信息的權利歸屬。有的領導干部平時不認真公開，上級來檢查時就形式主義地公開一下。第二，信息公開的不全面、不及時，公開的內容流于形式。這主要表現在以下幾方面：一是有選擇性地公開信息，對自己有利的就公開，對自己不利或有可能被看出問題的信息就不公開：二是避重就輕，權力運行的關鍵信息、核心信息公開不夠。一些地方、部門，盡管也在搞政務公開，但公開表面事項的多、公開深層次的問題少。比如不少部門公開的信息大都限于部門職能、機構設置、業務辦理須知等事務性程序性內容，而群眾關心的重大事項的決策、資金的使用、干部人事權的行使等內容難以做到公開透明：三是公開的信息不夠詳細具體，很多只是粗線條的公開，比如在財務方面，只公開一些總數據，不公開具體的收入和開支項目。辦事結果公開的多，事前、事中過程和事后整改公開的少。第三，信息公開的信息化程度不高，保障機制有待健全。在當今信息化時代背景下，政府權力運行應盡可能通過互聯網等新興媒體公開，這既方便群眾獲取所需要的信息，也促使人民群眾對政府權力運行進行監督。然而，客觀而言，我國政府運用互聯網等新興媒體公開信息情況并不理想。盡管黨政部門一般都建立了網站，但互聯網上公開的信息不夠全面，一些關鍵信息、核心信息沒有在互聯網上公開。還有的政府網站信息長期不更新，最新信息難以通過互聯網獲取。同時，信息公開的保障機制有待健全。雖然我國已經制定了《中華人民共和國信息公開條例》，但從世界各國的實踐來看，用政府條例的形式規范信息公開，層次較低，缺乏權威性，應加快制定《信息公開法》。另外，還存在缺乏專門管理機構和人員、工作人員能力有待加強、經費缺乏保障等問題。

二、權力配置不夠科學

科學合理配置權力是權力運行制約和監督的關鍵。權力配置得科學，不但能有效防范權力濫用和權力尋租的風險，而且能極大地提高權力運行的效率;反之，如果權力配置得不夠科學，不但會出現權力被濫用甚至貪污腐敗現象，還由于權力運行不順暢而導致權力運行效率低下。當前，我國權力配置存在的不足和主要弊端是權力非對稱性和過分集中問題。“一切權力集中于黨委，黨委的權力又往往集中于幾個書記，特別是第一書記，什么事情都要第一書記掛帥，拍板。……往往因此變成個人領導。”“權力過分集中，妨礙社會主義民主制度和黨的民主集中制的實行，妨礙社會主義建設的發展，妨礙集體智慧的發揮，容易造成個人專斷，破壞集體領導，也是在新的條件下產生官僚主義的一個重要原因。”鄧小平所講的這一弊端，客觀地說并沒有發生根本性變化。具體而言，我國權力配置存在的不足主要有：

一是政府與市場、社會權力邊界問題。我國是一個有著幾千年封建集權統治歷史的國家，再加上建國后長期實行計劃經濟體制和高度集權的政治體制，政府對企業和社會大包大攬，屬于“全能型”政府。伴隨著我國社會主義市場經濟體制改革，政企分開、政社分開越來越受到重視并成為改革方向。然而，政府對企業、對社會干預過多的問題仍然存在。同時，一些領域還存在監管不到位問題。

二是黨政權力關系問題。鑒于中國共產黨在我國政治生活中特殊重要地位，黨和政府權力的合理劃分是科學配置權力的關鍵。過去，無論是政界還是理論界，在探討黨政關系時主要針對黨政不分的弊端。鄧小平在《黨和國家領導制度的改革》一文中，一針見血地指出黨政不分的弊端。他強調，以往在中央和地方之間有過多次分權，但由于“每次都沒有涉及到黨同政府、經濟組織、群眾團體等等之間如何劃分職權范圍的問題”而成效不大，從而使黨和政府之間職權不清。同時，需要指出的是，與西方國家執政黨不同，中國共產黨既是執政黨又是領導黨，是中國特色社會主義事業領導核心。在中國，各級政府都是在黨的領導下行使權力、開展工作，黨和政府的關系無論在范圍上還是程度上都十分密切。因此，科學合理配置權力必須統籌黨政關系，而不能將黨內權力配置、政府各部門之間權力配置分開進行。

三是決策權、執行權和監督權之間沒有形成相互制約。在現代民主社會，設立公共權力的目的是為了維護公共利益，應該用來為人民服務。然而，公共權力要靠人去行使，一旦掌握公共權力的人濫用權力，就會導致權力異化，就可能用來謀取私利。正如法國啟蒙思想家孟德斯鳩所說：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。”“要防止濫用權力，就必須以權力約束權力。”西方資本主義國家為了防止濫用權力，普遍實行“三權分立”。我國作為人民民主專政的社會主義國家，雖然不能搞“三權分立”，但也必須進行分權。鄧小平多次強調“不能搬用西方那一套所謂的民主，不能搬用他們的三權鼎立。”“我們歷史上多次過分強調黨的集中統一，……很少強調必要的分權和自主權，很少反對個人過分集權”。在我國，要建立科學的權力配置機制，應從決策權、執行權、監督權這個角度出發劃分權力，統籌考慮三權如何在現有的黨、政權力主體和架構基礎上進行調整。目前來看，三權的劃分和運行尚存在許多不足，主要表現在：第一，從黨內權力配置來看，權力過分集中于各級黨委，特別是黨的常務委員會，造成黨內權力配置失衡。雖然從黨章上看，黨的權力機關是黨的各級代表大會，但由于作為黨內決策機關的各級代表大會幾年才召開一次，因此各級黨委自然成為既是決策機關又是執行機關，而行使黨內監督權的紀委也在黨委的領導之下（雙重領導體制），于是各級黨委集黨內三權于一身，成為黨組織中唯一領導機關。在這種體制下，黨內權力配置是失衡的，必然導致權力運行中防錯糾偏功能軟弱無力，紀委對同級黨委的監督也難以有效開展。第二，從政權機關權力配置來看，政府行使的權力過大。從憲法上看，人大作為我國的權力機關，擁有立法權、人事任免權、重大事項決定權和監督權。“一府兩院”由人大產生，對人大負責并接受人大監督。然而，由于人大每次召開的時間較短等諸多因素，各級政府在現實中享有很大的權力，而人大對政府的監督由于種種原因難以到位。各級法院、檢察院由于在人、財、物等方面依靠地方黨政機關，也難以形成對政府有效監督。當然，根據黨的十八屆三中、四中全會的部署，省以下法院、檢察院人、財、物逐步實現統一管理，這一情況將會逐漸改變。第三，從政府部門內部權力配置來看，決策權、執行權、監督權既相互協調又相互制約的格局仍未形成。各級政府作為人大的執行機關，自身也享有一定的決策權，實踐中執行機關與決策機關往往是同一部門，或者執行機關是決策機關的下屬部門。雖然各級政府部門都有專門的監督機關、審計機關，但由于監督機關和審計機關都是各級政府的下屬部門，因此難以對各級政府的決策及其執行形成有效的監督。第四，從黨政機關的權力配置來看，沒有統籌協調設計黨委和政府機關的決策權、執行權和監督權。由上文可知，無論是黨內還是政權機關權力配置，都可以劃分為決策權、執行權和監督權。同時，在現實中，還存在黨政機關共同決策、執行和監督的現象。如果不統籌考慮黨政機關的決策權、執行權和監督權，將不可避免導致權責不清等問題。

四是中央與地方權力劃分問題。權力配置既包括國家權力的橫向配置，也包括權力的縱向配置，即權力在各層級黨政機關間的配置，特別是中央與地方權力劃分問題。科學合理劃分中央與地方權力，既能使中央與地方之間形成相互監督與制約的關系，又能充分發揮中央與地方積極性，特別是能夠充分調動地方政府的積極性。我國憲法對中央與地方權力劃分作出了原則性規定，即中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則。同時，憲法和相關組織法對中央與地方機關的權限也作出了明確規定。然而，由于缺乏統一且具體的法律規范，我國中央與地方之間的權力處于不穩定狀態，中央與地方權力關系主要依靠中央的意志，以致出現地方政府“一收就死，一放就亂”的結果。之所以出現這種局面，主要是因為我國中央與地方關系沒有實現法治化，沒有具體法律規范明確劃分中央與地方各自權限。在現代民主社會，中央與地方分權、地方享有一定的自主權是各國普遍做法。我國正在進行的簡政放權改革，也將增加地方政府的職權。關鍵是要加強監督特別是對地方政府的監督，這樣就能解決“一收就死，一放就亂”的問題。

三、權力運行制約和監督主體缺乏獨立性和權威性

科學合理配置權力必須通過分權達到以權制權，建立權威性的監督機構。鄧小平強調科學配置權力必須建立強有力的監督機構，不僅要“讓群眾和黨員監督干部，特別是領導干部”，而且“最重要的是要有專門的機構進行鐵面無私的監督檢查”，“黨的紀律檢查委員會和政府的監察委員會要建立和加強起來，這是反對官僚主義、命令主義，監督黨員遵紀守法的重要武器”。一般說來，權力制約和監督活動的順利進行，必須以監督主體具有相對獨立性和權威性為基本前提條件。然而，從現行權力運行體制來看，監督主體大多受制于監督客體而缺乏必要的獨立性和權威性。從黨內監督來看，同級黨委和紀委之間是上下級關系，紀委難以對同級黨委主要領導進行有效制約和監督。如黨章第43條規定：“黨的中央紀律檢查委員會在黨的中央委員會領導下進行工作。黨的地方各級紀律檢查委員會和基層紀律檢查委員會在同級黨的委員會和上級紀律檢查委員會雙重領導下進行工作。”從人大監督來看，人大作為我國權力機關，監督權是其一項主要權力。“但目前人大監督是法律地位高而實際地位低。理論上應有的權力與現實中實有的權力有差距，人大監督制約的法規還不完善，力度不夠機構還不健全，強度也不夠手段不配套，深度不夠，尚未真正體現人大作為權力機關對行政機關應有的監督權。”同時，現行財政體制也嚴重制約著人大對政府的監督。我國財政管理權從屬于行政權力，是行政權力的一部分。這種財政管理體制方便了政府使用國家財政，卻形成了行政權用財政權制約國家權力機關的不正常現象。其直接后果是政府在財力上影響著人大的活動，包括人大的監督活動。從司法監督來看，人民法院和人民檢察院通過行使審判權、檢查權對行政機關進行監督。然而由于司法機關在人財物等方面依賴于同級黨政機關，如果司法權力有悖于政府意圖，那么司法機關的經費就難以保障，司法機關干部提拔就會受到影響，因此，司法權力往往不得不求助于黨政權力。各單位內部的監督機構由于接受單位的直接領導，更是難以對本單位形成有效監督。

四、不同制約和監督主體之間權責不清

制約和監督主體多元化是現代民主政治發展的結果。但多元化的權力制約和監督機制在實踐中要發揮其應有的功效，離不開整體的協調一致。目前，我國已經形成了較為系統全面而又多元的權力制約和監督體系，包括黨內監督、人大監督、行政監督、司法監督、人民政協民主監督、輿論監督、群眾監督等若干個相對獨立的監督系統。但是，在監督實踐中，我國整個權力制約和監督體系及其運行機制呈現統散并存的局面，沒有一個統領機構去統籌協調各監督機構的工作。在具體運行過程中，各監督系統職責權限不清，職能交叉重復，相互之間缺乏必要的協調機制，這就難免造成相互推委扯皮現象，甚至可能造成案件遺漏，一些違法人員得不到查處，也容易導致各監督機構為了工作業績而爭搶查辦大案要案，從而使監督效率大大下降，嚴重降低了監督機構的權威性，弱化了我國社會主義權力制約和監督體系及其運行機制的整體功效。

五、權力運行制約和監督運行方向單一、內容和對象不夠全面

“一個健全的民主社會，其權力監督的指向應當是自上而下的監督、平行監督和自下而上的監督這三者平行配置、有機統一。”可是，從我國監督權配置和運行現狀來看，以單向性的自上而下的監督為主。這一監督方式在我國傳統權力監督的運行中一直居于主導地位。在建國初期又適應了我國中央集權的政治模式，導致監督結構失衡，許多環節出現監督空擋。自下而上的監督比較薄弱，監督渠道少、功能萎縮、步履維艱、難以奏效。同級監督主體大多受制于監督客體，監督難免顯得軟弱無力。自上而下的監督相對比較容易實現，也較為有力，但由于相距較遠，監督效果并不十分理想。綜合上述三種監督形式，有專家將其總結為“上級監督太遠，同級監督太軟，下級監督太難。”同時，監督對象和內容沒有實現全覆蓋，存在選擇性監督，使得一些手握重權的干部成為制約監督的盲區，特別是對黨政“一把手”的權力監督，始終是個薄弱環節，至今也未找到有效的對策。在具體監督過程中，監督機構還不同程度地存在“五多五少”的問題，即：“監督違法違紀多，監督決策失誤、工作失誤少;事后審查多，日常滲透少;具體微觀事項監督多，全面宏觀控制少;對事的監督多，對人的監督少;行使任免權多，行使彈劾權少。”

六、民主與法治發展水平不高

民主是監督的基礎和前提，沒有民主就難以對權力運行形成有效的監督。與洛克、孟德斯鳩等資產階級啟蒙思想家強調不同政府部門之間的權力制約和監督不同，馬克思、恩格斯更加強調人民群眾對國家機關及其工作人員的監督和制約。毛澤東對黃炎培提出的“其興也勃焉，其亡也忽焉”周期率問題，他滿懷信心地說：“我們已經找到新路，我們能跳出這周期率。這條新路，就是民主。只有讓人民來監督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息。”新中國成立后特別是改革開放以來，我們黨更加深刻認識到發展民主對黨的建設和社會主義現代化建設事業的極端重要性，認識到“黨內民主是黨的生命”、“人民民主是社會主義的生命”。然而，無庸諱言，我國民主的發展還不盡如人意，這直接影響了權力運行制約和監督的進程。正如有學者指出：“當前一個不爭的事實是，黨內民主制度建設已嚴重滯后于改革、發展、穩定的實踐。”黨內民主和人民民主發展滯后對監督的消極影響主要體現在權力“腐敗行為總是以侵犯民主權利為前提的。”包含黨內民主和人民民主在內的我國民主政治建設，主要在三個領域展開，這就是黨內民主、基層民主與人大民主。而這三個領域，目前都還存在不少問題。黨內民主方面，廣大黨員的民主權利還沒有得到有效保障，直選僅在基層（鄉鎮黨委和基層黨支部）試點，黨的各級代表大會及其委員會作為黨的各級領導機關，其作用未能得到充分發揮，權力高度集中于常委會及黨委書記，黨代表常任制雖已試點多年，仍然沒有大范圍推廣，表明其實踐效果并不令人十分滿意。基層民主在中國民主政治發展中取得了令人注目的成就，但仍然存在不少問題，如傳統宗族勢力對某些鄉村選舉產生重大影響，選舉過程中存在“走過場”甚至拉票、賄選等問題，村民大會或村民代表大會作用未能得到充分發揮，權力往往集中在少數幾個村干部手中，村民民主監督意識薄弱，一些基層黨組織和基層自治組織之間的關系不夠和諧。人大民主方面，人大代表的直接選舉長期停留在縣（區）一級，多層級的間接選舉一定程度上影響了人民的民主權利。選舉過程中存在“走過場”問題，一些地方存在“內定”、“陪選”和其他選舉舞弊情況。部分人大代表的參政水平不夠高，少數人大代表的綜合素質有待提高，個別人大代表的“黑社會化”令人震驚。各級人大對“一府兩院”的監督還很不夠，人大本身的憲法地位還未能充分彰顯，人大作用發揮還有較大提升空間。

法治的核心價值在于約束公共權力，保護公民權利。當前，中國特色社會主義法律體系已經形成，但還不夠完善，法治發展水平不高。一是一些重要的約束公權力行使的法律尚未制定。比如，憲法規定公民對國家機關及其工作人員享有批評、建議等權利，但這些權利的行使缺少具體法律支撐：通過程序設定控制公權力是制約和監督公權力的重要途徑，但我國至今仍未出臺統一的行政程序法。同時，相比較國家法律體系而言，黨內法規體系的健全和完善顯得更加迫切，以規范和約束各級黨組織和黨員干部行使權力。二是法律實施效果不佳，法律缺乏應有的權威性。憲法規定公民有選舉權和被選舉權，但在現實中往往存在“走過場”的現象，黨章中規定的黨員的選舉權、被選舉權也存在類似問題。同時，在執法領域存在有法不依、執法不嚴、違法不究甚至以權壓法、權錢交易、徇私枉法等突出問題。司法領域存在的司法不公、司法公信力不高問題也十分突出。三是部分黨員干部和社會公眾法治意識淡薄。一些黨員干部未能樹立“權為民所有、權為民所賦、權為民所用、權為民所控”的理念，甚至少數黨員干部還存在“權大于法”的特權思想。同時，社會公眾法治意識不強，未能自覺運用法律手段和法治方式監督公權力的行使。