我國破產管理人制度的不足與完善

摘 要：管理人在破產程序中具有十分重要的地位，管理人既要維護債務人、債權人的利益，又要減輕法院的審理負擔，管理人的行為不僅影響債務人、債權人等的法益，還影響社會公共利益。管理人制度的設計是否科學、完善與否直接關系到破產程序是否能順利開展，破產程序目的能否實現。我國現行《破產法》對管理人產生、監督、職責、報酬等作出了規定，這是我國破產法的重大進步，但管理人制度仍有許多值得思考和探討的問題。

關鍵詞：管理人;法律地位;不足;完善

中圖分類號：D922.291.92文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）11-0096-02

作者簡介：侯著韜（1985-），男，土家族，湖北民族大學，研究生在讀，主要研究方向：憲政與民族區域自治。

管理人是指在破產案件中，由人民法院遴選，并在人民法院的指導和監督下接管債務人企業的財產、財務資料等，并負責債務人財產的清理、保管、估價、處理及分配等事務的機構。關于對管理人的稱謂，大陸法系國家稱為管理人，英美法系國家稱為破產委托人。世界主要市場經濟發達國家的破產立法都規定了完善科學的管理人制度。由于我國實行市場經濟較晚，市場主體發育不完善等先天不足，我國關于破產法的研究要落后于市場經濟發達國家，我國對破產法中的管理人制度的立法欠缺實踐基礎和理論指導。我國管理人制度是在2007年開始實施的《中華人民共和國企業破產法》（以下簡稱《破產法》）首次引入的，《破產法》對管理人的產生、監督、職責、報酬等作出了規定。這是我國破產立法與美歐等市場經濟發達國家關于破產立法接軌的重要標志，是我國破產法的重大進步。但管理人制度仍有許多值得思考和探討的問題，存在許多不足和需要完善的地方。

一、管理人的法律地位

管理人的法律地位主要涉及管理人在執行職務過程中管理、處分破產財產的權利來源，管理人與人民法院之間的法律關系，與債務人、債權人之間的法律關系，管理人未勤勉盡責、忠實執行職務應承擔什么法律責任等，這些理論問題都歸根于管理人的法律地位。只有對管理人的法律地位給予清晰的定位，才能據此確定其他利害關系人的地位。進而確定其職責范圍，進行適當的權利分配。

（一）國外關于管理人法律地位的學說

代理說，源于私力救濟。代理說將民法理論中的代理引入管理人理論中，認為管理人以被代理人的名義參與破產程序，執行職務代表被代理人的利益。代理說根據所代表利益主體的不同，認為管理人代理債權人、管理人代理債務人、管理人共同代理債務人與債權人。依據代理說理論，管理人在破產程序中處理破產事務的法律后果歸于其代理的債權人、債務人或債權人和債務人，法律后果與管理人無關。管理人無論為訴訟行為還是非訴訟行為，其最終利益歸屬當事人一方，由此形成的法律關系無異于民事代理。代理說的特點是管理人失去了其中立的地位，其法律地位從屬于債權人、債務人或債權人和債務人，在破產程序中處理破產事務很難平衡債權人、債務人之間的利益。顯然，這不符合現代破產法的價值取向。

職務說，認為在法律性質上破產程序屬公法性質的強制執行程序，管理人的行為是一種公務行為，類似于執行機關的公務員。職務說存在以下問題：第一，管理人盡管由人民法院遴選，然而不能因此認為管理人的性質是行政機關或司法機關。第二，管理人能夠以自己的名義參與民事訴訟，具有獨立的訴訟實施權。第三，管理人若有失職或有違法行為，可能會被撤免，甚至需要承擔法律責任。

（二）我國管理人法律地位的定位

根據我國《破產法》第一條關于立法目的及價值追求的規定，我國管理人法律地位的定位應體現在以下幾個方面：第一，管理人的法律地位應具有中立性。現代破產法的價值目標追求債務人、債權人利益及社會公共利益的平衡，管理人的中立性正是這種價值目標的必然要求。這種中立性，一是指利益歸結上的無關性，即管理人的得失必須不受破產法律程序中各法律主體實體利益變化的影響;二是職責來源上的法定性，即管理人處理破產事務時所享有的職權，不能基于法院或是某一主體的授權，而只能是基于法律的規定，對法律負責，而不是對法院或其他當事人負責。總之，管理人在破產程序中處理破產事務不依附于任何其他主體，管理人與債權人、債務人及人民法院在人格上均不存依附關系。第二，管理人的法律地位應具有獨立性。所謂獨立性，是指管理人具有獨立的法律人格，具有獨立的民事主體資格，不是債權人或債務人的附庸，也不是任何機構或法院的附庸，在破產程序中對外能夠獨立的以管理人的名義進行民事活動。當然，管理人的獨立性并不是絕對獨立，管理人在破產程序中應接受法院、債權人和債務人的監督。第三，管理人應具有專業性。根據《破產法》第二十四條規定，管理人應當由具有專業只是的中介機構來擔任，中介機構提供有償破產管理和清算服務。

綜上，《破產法》的立法目的及目標價值追求決定了管理人應當具有中立性、獨立性及專業性，三者相輔相成，缺一不可，共同服務于破產法立法目的及目標價值的實現。

二、我國管理人制度的不足

（一）立法缺乏對管理人的選任條件的規定

我國《破產法》及最高人民法院的司法解釋對管理人的選任進行了規定，但存在以下弊端：第一，立法對于人民法院選任管理人程序的規定不具體、對選任條件的規定不明確，容易出現破產法官尋租受賄、指定不公等問題。第二，已編制入法院管理人名冊的管理人隊伍會發生變化，管理人能力也會隨之發生變化，而人民法院評審委員會不可能適時根據管理人能力的變化而對管理人名冊做出調整。第三，由人民法院決定管理人報酬，容易滋生腐敗。表面上，根據最高人民法院的規定，管理人報酬的確定雖有明確規定，并且還規定管理人在債務人會議中應向債權人匯報報酬方案，債權人可以提出異議。但實踐中，法官在具體破產案件中，對管理人的報酬有很大自由裁量的空間，債權人委員會的權利也很弱。這就容易導致破產法官因與管理人利益息息相關，成為管理人“公關”的對象。

（二）管理人職權調查范圍過窄

管理人是破產程序中的重要參與人，管理人職責是管理人制度的重要組成部分，為了管理人在破產程序中更好的發揮其作用，管理人的職責范圍必須由立法規定的具體、明確，具有可操作性。管理人在執行職務的過程中首要職責就是要調查清楚債務人的財產及財務會計記錄，并進行有效控制，還需要完成債權的申報登記及審查工作等等。管理人要完成前述工作就必須具有調查權。要最大限度的維護破產財產，保護債權人和債務人的利益，管理人需要行使撤銷權，撤銷破產企業違法處分企業財產損害債權人利益的行為，并追究破產企業相關責任人員的法律責任，管理人只有享有相應的調查權，才能更好的行使職權，解決這些問題。因此，為了保障破產程序的順利進行，維護債權人、債務人及社會公共利益，賦予管理人廣泛而有效的調查權具有十分重要的意義。《破產法》第二十五條第二款規定的管理人可調查的事務范圍過于狹窄。管理人行使調查權僅能對債務人的財產狀況進行調查，這與管理人應履行的職責明顯不相符。《破產法》第十五條規定的管理人可調查的對象范圍過于狹窄。該條規定管理人在破產程序中僅能對破產企業的法定代表人進行調查，管理人如果需要對破產企業的其他經營管理人員或相關財務管理人員進行調查，則需要報請人民法院，由人民法院決定是否準許。立法并沒有賦予管理人對破產企業的其他人員享有相應的調查權，這與管理人所應履行的職責不相適應。

三、我國管理人制度的完善

（一）建立科學合理的管理人選任制度，擴大破產程序中相關利益主體對破產管理人選任的決定權

目前國外關于管理人選任的通行做法采用雙軌制，即法院依職權選任為原則，以債權人會議選任為補充。德國《支付不能法》第二十七條規定，進入破產程序后由破產法院任命一名管理人。第五十七條規定，破產法院在任命管理人后召開第一次債權人會議時，債權人會議可以另外選舉管理人取代破產法院所任命的管理人。我國臺灣地區的破產法亦規定，對于法院選任的管理人，債權人會議可以另行選任。該種模式的合理性在于法院裁定債務人進入破產程序時，為防止債務人轉移破產財產，銷毀財務記錄，損害債權人和社會公共利益，必須立即對債務人的破產財產及財務記錄進行接管，待債權人會議召開時，債權人會議對管理人不滿意的可以另行選任管理人接替法院選任的管理人。其問題弊端在于后選任的管理人如何高效的接管前面管理人已完成的工作，避免重復工作，浪費資源，沒有切實可行的辦法。并且，對前后兩任管理人的報酬如何確定也是難題。

我國建立科學合理的管理人選任制度不是改變人民法院主導型模式，而是應該在選任管理人的具體程序上量化相關管理人的選任條件，以減少人民法院在選任管理人上的隨意性，通過制定具體的規則限制破產法官權力濫用的空間。立法賦予人民法院以選任管理人的權利，又從程序上對人民法院的權利進行制約，使其公平、公正的開展工作是關鍵所在。程序上的這種量化的方式可以借鑒資格等級認證制度，由人民法院和司法部門設立管理人的資質等級評審委員會制度，包括管理人的準入資格、等級評定標準、等級升格降格的條件、相應等級所辦理相應破產案件的條件等等。對于人民法院選任管理人之后，債權人會議如果認為管理人存在未依法、公正執行職務或者有其他不能勝任管理人職責的情形時，可以申請人民法院進行更換。對此，可以參照我國建設工程施工領域中的招投標制度，由破產案件的合議庭成員、債權人代表、債務人等組織管理人評選委員會，由具備資質的管理人進行投標，管理人評選委員會擇優選任。

（二）拓寬管理人職權調查范圍

我國現行《破產法》中關于管理人職責的規定與管理人在執行職務中應履行的職責明顯不相符，《破產法》規定的管理人可調查的事務范圍和對象過于狹窄。借鑒國外相關立法，我國破產立法要對管理人調查權的調查事項范圍進行擴展，將維護破產企業財產、保護債權人利益等涉及破產案件相關的事項均納入管理人調查權的范圍內。同樣，我國破產立法要對被調查對象的范圍進行擴大，凡是可能掌握被調查事項信息的對象都應被納入調查范圍內，包括債務人的管理人員及其它相關對象。只有這樣才能真正使管理人的調查權獲得充分實現。此外，在破產重整程序中，債權人、債務人及債務人的出資人等各方的利益均與重整方案息息相關，《破產法》僅規定管理人或債務人有權制定并提交重整方案。這沒有考慮債權人和債務人的出資人的權利和利益。我國破產立法應打破管理人或債務人制定重整計劃草案和提交重整計劃草案的壟斷權，允許債權人、債務人的投資人等其他利益關系人也享有制定并提交重整計劃草案的權利，允許并鼓勵債權人、債務人的投資人等其他利益關系人參與破產重整程序。

[ 參 考 文 獻 ]

[1]劉賀.論管理人的法律地位[M].中國對外經濟貿易大學出版社，2005.32.

[2]耿云卿.破產法釋義[M].臺灣五南圖書公司，1996：254.

[3]謝俊林.中國破產法律制度專論[M].人民法院出版社，2005：2277.