鄉鎮政府公共服務能力提升研究

陳學彬

[摘 要] 鄉鎮政府是我國最基層的政權機關，文章通過分析鄉鎮政府公共服務能力現狀，提出提升其公共服務能力的對策，供參考。

[關鍵詞] 鄉鎮政府；公共服務；能力提升

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2019. 09. 085

[中圖分類號] D632 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2019）09- 0188- 02

0 引 言

黨的十八大以來，黨中央、國務院對深化行政體制改革和轉變政府職能以及加強基層政府服務能力建設等做出一系列重要部署。鄉鎮政府作為我國最基層的政權機關，是國家法律法規政策落實到“最后一公里”的重要執行者，也是基本公共服務的重要提供者和基層治理的重要組織者。在新的歷史條件下，提升加強鄉鎮政府服務能力，是加強和創新社會治理的重要內容，也是促進經濟持續健康發展、維護社會和諧穩定的重要保證，更是加強鄉鎮政府自身建設的內在需要。但一些鄉鎮政府仍然存在服務理念滯后、服務能力不強、服務手段落后以及服務效能不高的問題。

1 鄉鎮政府公共服務能力現狀探究

近年來，鄉鎮政府在管理方式上發生了較大變化，轉變政府職能上也取得了較大成效，但仍有少數鄉鎮，在建設服務型政府上仍存在較大差距，在公共服務意識、服務能力上等諸多方面與現實需要不相匹配。

1.1 公共服務意識與現實要求不相匹配

公共服務意識，是指公共服務人員在維護和實現公共利益時，為社會和民眾提供良好服務并承擔服務責任的認知和理念，這是一種意識上的自覺。但受傳統公共行政模式和其他因素的影響，少數鄉鎮政府依然定位自己為管理者，而不是服務者，一些公共服務人員存在“官本位”思想，公共服務意識仍舊比較淡薄，習慣于自上而下的行政命令，認為群眾就是他們的管理對象，而不是服務對象，是群眾服從他們的指揮和命令，而不愿蹲下身了傾聽群眾的意愿。所以，這種落后的“老舊”的服務意識與現實要求不相匹配，直接影響了鄉鎮政府公共服務能力的提升。

1.2 職能轉變與公共服務職能本身不相匹配

一是由于鄉鎮政府公共服務人員服務能力有限，導致職能轉變不到位。目前，鄉鎮干部綜合能力和素質與新時代要求仍存在差距，服務能力受到制約?？v向比較，鄉鎮干部的文化素質普遍提高，但很多鄉鎮干部專業知識結構不盡合理，還不能很好地適應當前的農業和農村工作的需要，不能滿足服務群眾的需要，很多鄉鎮干部仍舊習慣于“老一套”，服務方法落后，特別是在互聯網+政務服務上知之甚少。二是由于部分鄉鎮政府工作人員服務意識不強，導致職能轉變不到位，出現“越位”或“缺位”現象，有的鄉鎮政府干預過多，直接插手生產經營活動，不顧本地的客觀實際，盲目舉債辦企業和上項目，有的追求短期政績，只顧眼前，不考慮長遠的可持續發展。同時，也存在宏觀調控和市場監管不到位，環境資源保護不力等現象。

1.3 財權與事權不相匹配

鄉鎮政府，往往存在財權逐漸上移，事權逐漸下移的現狀，“責任在基層，錢包在上級”“跑部錢進”等成了鄉鎮政府比較形象的描述，而事權責任、提供公共服務與管理的職責，則又過度地推到了鄉鎮政府頭上，導致事權與財權不匹配甚至是呈反比現象。“下放事權”，鄉鎮政府需要提供龐大而重要的公共服務；“上收財權”，鄉鎮政府無疑需擔負起相當沉重的支出責任，這種事權責任失衡，導致了基層特別鄉鎮財政不合理地承擔了過多過重的事權責任。

1.4 考核體制與服務能力提升不相匹配

鄉鎮政府作為基層政權，是國家權力運作體制中的基本一環，承擔著由上級層層下達的指標任務，形成了所謂“上面千條線，底下一根針”的局面，也面臨著上級政府和其他職能部門層層考核和評價的壓力。在此體制中，處于最基層環節的鄉鎮政府，對這些指標的完成狀況已成為評價鄉鎮工作績效的標準，對其領導進行獎懲甚至職位升降的主要依據。面對考核，鄉鎮勢必將主要精力放在完成和應對考核指標上，那些不在指標之列的公共服務項目，便成為被忽略的對象。這樣的考核體制，對鄉鎮服務能力提升并沒有促進作用。

1.5 服務主體與公共需求不相匹配

在社會公共需求不斷增長的背景下，提供公共服務的主體相對單一，社會上的其他非政府主體很難進入公共服務市場，鄉鎮政府成為主要的公共服務提供者，不能滿足社會公共服務需求的多樣性與多層次性，同時，在教育、文化、醫療、交通、就業、社會保障等公共服務領域，也僅僅能形成公共服務小而全的供給體系。

2 鄉鎮政府提升公共服務能力對策

2.1 樹立服務型政府理念

要提高服務能力，就要求鄉鎮政府必須樹立正確的服務理念，增強服務意識，主動適應經濟社會發展新要求和人民群眾新期待，準確把握實現基本公共服務均等化的發展方向。一是要堅持公共服務型政府的價值取向，弄清楚為誰服務、怎樣服務的根本問題；二是堅持民眾本位、社會本位理念，堅持以人民為中心的發展思想，將實現好、維護好、發展好最廣大人民群眾根本利益作為一切工作的出發點和落腳點，以人民群眾需求為導向，為人民群眾提供精準有效服務，讓人民群眾共享改革發展成果；三是通過法定程序，在整個社會民主秩序的框架下，堅持以法治思維推動鄉鎮政府服務能力建設，保證行政權力規范透明運行，人民權益切實有效保障，并承擔公共服務的責任，實現公共利益的最大化。

2.2 提升干部服務能力

提升干部素質，解決鄉鎮干部服務能力不足問題，是增強鄉鎮政府服務能力建設的基礎和前提。一是在機制上，要建立健全符合鄉鎮工作特點的干部管理制度，形成引得進、留得住、用得好的良性機制；二是在選人用人上，要堅持德才兼備、以德為先的標準，選派既要服務能力強，更要服務意識強的干部到鄉鎮工作，同時，選好領頭人，發揮好服務的“頭雁效應”；三是在能力提升上，要大力培養鄉鎮干部的職業道德、責任意識、敬業精神，和業務能力、服務本領，努力塑造良好的政府形象。

2.3 轉變鄉鎮政府公共服務職能

加快鄉鎮政府職能轉變步伐，著力強化公共服務職能，盡力提供基本公共服務：一是做好基本公共教育服務，鞏固提高義務教育質量和水平，改善鄉村教學環境，做好困難學生教育幫扶等；二是做好勞動就業服務，推動農村實用人才隊伍建設，加強職業技能培訓和就業指導以及創業扶持等；三是做好社會保險服務，包括基本養老保險和基本醫療保險以及工傷、失業和生育保險等；四是做好基本社會服務，落實社會救助和福利制度，優撫安置政策，維護特殊人群和困難群體權益等；五是做好基本醫療衛生服務，包括公共衛生、基本醫療、計劃生育等；六是做好公共文化體育服務和其他服務，特別是環境衛生、環境保護、生態建設、食品安全、社會治安等。

2.4 增強鄉鎮政府財力保障

鄉政府雖是最基層的國家行政機關，但也是國家各項政策得以落實的直接實施者，并行使本行政區的行政職能。因此，為確保鄉鎮政府的正常運轉和完成其政權職責，必須提供切實的財政保障。各級財政部門應該深入基層，認真對各鄉鎮政府的運作成本需求進行調研摸底，并核隨著經濟社會發展水平逐步增加鄉鎮政府經費投入，解決鄉鎮政府無錢辦事的問題。一是完善鄉鎮財政管理體制，增強鄉鎮政府財力。一是做到鄉鎮“財權與事權相匹配”，作為縣級政府，要合理劃分財政事權和支出責任，建立財政事權和支出責任相適應的制度，強化統籌所轄鄉鎮協調發展責任，幫助彌補鄉鎮財力缺口。同時，結合鄉鎮經濟發展水平和稅源基礎以及財政收支等因素，實行差別化的鄉鎮財政管理體制。二是對各鄉鎮脫貧攻堅、環衛整治和社會維穩及矛盾糾紛調處等所需開支給予專項經費支持，防止鄉鎮開支無門路的現象。三是在規劃相關項目時，應盡量避免采用鄉鎮配套的方式來安排項目資金，充分考慮鄉鎮實際，減輕鄉鎮政府負擔。四是充分利用鄉鎮的人力資源、自然資源和社會資源，圍繞鄉村旅游和特色農業產業發展，全方位、多層次開展招商引資，利用“三變改革”和村集體經濟組織，增強政府富民服務能力，實現產業增效、農民增收。

2.5 健全科學評估體系

要提升鄉鎮政府公共服務能力，必須從兩方面入手。一方面，必須要改進鄉鎮政府服務績效評價獎懲機制。結合不同鄉鎮實際，建立科學化、差別化的服務績效考核評價體系。堅持將績效指標的設定和目標管理相結合，在考核上實行一次性綜合考核，避免各行業各主管部門單獨進行考核而增加鄉鎮政府壓力，建立健全各職能部門和鄉鎮政府之間在履職方面雙向考核評議制度，完善社會和群眾滿意度評價及第三方考評辦法。同時，把考評結果作為鄉鎮領導班子建設和干部選拔任用的重要參考，引導鄉鎮干部改進作風，增進群眾感情，但盡量不要輕易將考核結果作為鄉鎮政府和基層干部實行“一票否決”。另一方面，強化鄉鎮政府監督管理。建立健全鄉鎮議事規則和決策程序，健全鄉鎮行政權力運行制約和監督體系，加強縣級政府對鄉鎮政府經常性指導和監督，發揮鄉鎮人大依法監督職能和人大代表的主體作用，充分發揮人民團體和社會組織以及村民委員會甚至是輿論監督的作用，健全行政問責制度，明確問責事項和范圍，規范問責程序，加大責任追究力度。

2.6 建立公共服務多元化供給體系

要建立公共服務多元化供給體系，必須做到兩點：一是著力完善科學有效的群眾權益保障機制，健全公共服務需求表達渠道，充分發揮互聯網站、微博微信、移動客戶端等新媒體作用和大數據、云計算等先進理念、技術和資源，及時了解公共服務需求，動態掌握實施效果，及時收集群眾公共服務需求。建立鄉鎮干部接訪下訪制度和聯系服務群眾常態化、全覆蓋的有效辦法，對群眾關心和涉及群眾切身利益的重要事項進行收集，并建立臺賬。二是在政府對農村公共服務供給不足的情況下，將多元化的供給主體和農民自我供給模式作為重要的補充形式，鼓勵民間參與提供公共服務，盡量把政府不該管、無法管、管不好的事交給市場、社會、企業和其他主體去做，建立以政府供給為主、其他主體共同參與的多元化公共服務供給體系和供給機制，在政府與社會的互動合作中實現基層政府公共服務能力的提升。