太湖流域生態補償的實踐及評價

柴濤修

摘要：文章在對流域生態補償基本概念及內容進行分析，進而對國內、國外在流域生態補償方面所做的各種嘗試，以及各種嘗試的效果，在以上分析的基礎上，就《江蘇省環境資源區域生態補償辦法（試行）》這部調整太湖流域的地方性法規進行分析發現：這部法規在協調上下游地區政府之間利益沖突做了有益的嘗試，但是由于我國生態補償機制仍處于摸索和嘗試階段，一些問題和矛盾也逐步顯現。

關鍵詞：生態補償；實踐；評價

一、流域生態補償的概述

一直以來，我國環境及經濟利益在受益者、保護者、破壞者和受害者之間的分配非常的不公平，具體表現為無償占有環境利益而不需要付費，成為受益者，而為了整體的或國家的環境利益或經濟利益作出犧牲者卻得不到合理的補償。破壞者不承擔破壞環境的責任和成本，受害者得不到應有的經濟賠償。這一制度性的缺失造成流域生態環境日益惡化。不久前，國家根據資源承載能力、現有開發密度和發展潛力，將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區，若沒有相應的生態補償機制，國家將很難在上述四類主體功能區之間進行平衡和調整，進而也很難形成合理的空間開發結構。建立流域生態補償機制已成為當務之急。流域生態補償現已成為恢復和保護流域內生態環境的重要措施。整個流域生態的好壞，不僅關涉到人與自然的和諧相處問題，關涉到“代際公平”問題，更關涉到流域上、下游之間的區域發展的公平問題，此類問題在跨行政區界的大江大河流域表現得尤為突出。流域生態補償機制的目的是構建起整個流域的“資源節約型、環境友好型社會”。

那么何謂流域生態補償呢？所謂流域生態補償機制，即通過一定的政策手段實行流域生態保護外部性的內部化，讓流域生態保護成果的受益者支付相應的費用，實現對流域生態環境保護投資者的合理回報和流域生態環境這種公共物品的足額提供，激勵流域上下游的人們從事生態環境保護投資并使生態環境資本增值。生態補償機制的本質在于通過生態交易，實現流域資源與環境經濟效益的帕累托改進。

對于流域的土地利用者而言，土地經營者使用傳統的農業（土地）經營方式，包括作物類型和生產方式，但生態退化會加重下游人們的成本；化肥的使用是我國實現糧食安全的重要保證，對于平衡和改善土壤養分也發揮著重要作用。但隨著我國化肥的施用量逐漸接近甚至超過現有土壤環境的最大容量和作物最高產量施肥量，化肥使用的邊際效益遞減，農作物經濟效益下降，并導致土壤中過剩的養分積累和嚴重的地表水污染及環境污染。農藥對土壤的污染后果更加嚴重。據農業部的數據，2005年化肥施用量達到4766萬噸，其中氮肥施用量達到2200多萬噸，有機肥施用量僅占肥料施用總量的25%；農膜生產量達176萬噸，使用農膜的耕地面積已突破億畝，農膜殘留量高達45萬噸，致使白色污染日趨加重。我國農藥的施用量高達146萬噸，其中高毒農藥占70%。由于化肥農藥使用不當造成的地表水和地下水污染，導致了大量的水生生物死亡；由于飲用水污染，還導致高鐵血紅蛋白癥、癌癥和其他威脅人類健康的疾病蔓延。國家長期以確保糧食安全和提高糧食產量為目標的化肥產業政策，在確保化肥低價供給和化肥生產企業低成本運作的同時，還造成了化肥企業的粗放型生產模式和低社會責任感，抑制了節肥技術和其他農業技術的研發和推廣。由于農業生產過程中缺乏有效的技術指導和約束體系，國家相應的政策也不盡完善，以及不同政策間的矛盾沖突，農業生產中的生態環境問題日益嚴重，主要表現在土壤侵蝕、退化，沙漠化，鹽漬化，植被破壞以及農田生物多樣性的下降等。2003年全國水土保持監測公報顯示，20世紀90年代末全國水土流失總面積3560000km2，其中：水蝕1650000km2，風蝕1910000km2，在水蝕和風蝕面積中，水蝕風蝕交錯區水土流失面積為260000km2。隨著植被破壞和水土流失加劇，水土流失區物質循環過程處于虧缺狀態，土地肥力進一步衰竭。造成這一狀況的原因是多方面的，如企業排污導致水體污染和不合理的灌溉方式造成的土地退化；不合理的墾荒導致的地表植被退化等。農業生態環境惡化不但影響到農業的可持續發展，也給食品安全和人們的生活帶來了長期的隱患。

若土地經營者轉向環境友好型農業（土地）經營方式，例如植樹造林，生態農業，其所得收益小于將保持傳統經營方式的收益，但下游的人們就不用承擔生態退化的成本，這兩種情況下社會總收益都沒有達到最大化。如果對土地經營者進行生態補償，在一定程度上彌補他們潛在的損失，也使下游人們避免承擔生態成本，社會總收益也能最大化。

二、 國內外生態補償機制建設經驗啟示

（一）國外生態補償機制建設經驗

自20世紀80年代以來，國外很多國家和地區進行了大量生態補償實踐和探索，為進一步發展與完善流域生態補償機制，提供了極具價值的經驗與啟示。

1. 美國的排污權交易

美國政府制定這一制度的主要目的就是要解決污染物的排放控制。采用的補償方式為總量-交易模式，在總量控制情況下，允許各污染源在初始分配許可證情況下，對排污許可證進行自由交易。其補償特點為建立了合法的污染物排放權利，并允許這種權利像商品那樣被買入和賣出。

結果，最終實現排污權從治理成本低的污染者流向治理成本高的污染者，最低成本地實現污染物減排，環境容量資源實現高效率的配置。

2. 哥斯達黎加環境服務支付（ PES ）項目流域服務

哥斯達黎加政府為了維持和修復上游地區的森林覆蓋，使水電站獲得穩定水流，規定：下游水電站在規定期限內向森林基金支付費用；上游林地所有者在履行造林、森林保護、森林管理等義務時從森林基金得到補償法律基礎和執行機構穩固；以市場為依托開發建立環境服務市場；重視與私有林業組織的合作。

政策的主要目的是為了防止沉積物在下游水庫的沉積和獲得穩定的水流；使上游地區森林覆蓋率上升、受益農戶生活得到改善；其結果是全國范圍內對森林價值有了認同。

3. 加拿大格蘭德河

加拿大政府為了整治格蘭德河，采用定向補償制度，準確地劃定了補償的對象，以流域為單元進行流域綜合管理。利用GIS技術準確劃定補償對象。將有限的補償資金用到急需的補償項目上，取得環境保護效益的最大化。

（二）國內生態補償機制建設經驗

目前，國內流域生態補償主要以政府為主導，但是補償手段靈活多樣。

1. 長江流域退耕還林（草）

我國政府為了促進生態系統自我修復，建立中國西部的綠色生態屏障。政府直接向提供生態系統服務的農村土地所有者及其他提供者進行轉變土地利用方式的補償。投資主要來源于中央財政資金和國債資金，項目區域范圍廣，投資規模大，建設期限長。退耕區生態環境明顯改善；但投資的連續性以及“一刀切”問題嚴重，部分地區農民收入有所減少。

2. 福建省閩江流域

福建省為了對上游水污染進行治理，使流域水質達到功能分區環境標準。福州市政府每年撥款1000萬元用于上游三明市和南平市生態建設；此外三明和南平地方政府每年各配套500萬元。由省財政設立專戶管理，專款用于三明、南平2市的閩江治理工作。閩江水質得到明顯改善。但補償方式單一，補償范圍小，補償標準低，不能滿足上游環境保護的需求，特別是在山區以及貧困地區，問題更為突出。

3. 東江流域

為了保護東江生態環境，保障下游廣東及香港用水安全。廣東省政府每年從東深供水工程利潤中安排1 000萬元用于河源市東江流域水源涵養林建設。東江源生態補償屬于跨省域、跨流域生態補償。目前廣東省僅對其省內水源涵養區進行財政轉移支付，省級間橫向補償未建立廣東省境內補償資金能及時到位，對江西源區3縣不能及時到位；源區3縣財政缺口逐年增大，生態環境保護壓力大。

三、太湖流域生態補償機制評價

太湖流域目前尚未出臺一個能夠協調兩省一市、適用于整個太湖流域的流域生態補償辦法。但江蘇省率先在省內作了新嘗試，出臺了協調上下游地區政府之間利益沖突的《江蘇省環境資源區域生態補償辦法（試行）》，當然與之配套的還有退耕還林、還湖的補償辦法，為建立流域生態補償機制積累了經驗。

（一）《江蘇省環境資源區域生態補償辦法（試行）》的基本內容

為推行環境資源區域補償制度，落實地方各級人民政府對本行政區域環境質量負責的職責，加強跨行政區域河流交界斷面水質保護，2008年1月1日江蘇省正式施行以橫向財政轉移支付為手段的行政命令式的生態賠償——《江蘇省環境資源區域生態補償辦法（試行）》（以下簡稱《辦法（試行）》。

補償主體與客體，《辦法（試行）》要求，凡斷面當月水質指標值超過控制目標的，河流上游地區設區的市應當給予下游地區設區的市相應的環境資源區域補償資金，如果是直接排入太湖湖體的河流，則所在地設區的市將補償資金交省級財政。

補償標準，根據不同污染物的危害性與治理成本，《辦法（試行）》要求：COD超標每t支付1.5萬元、NH3-N超標每t支付10萬元、TP超標每t支付10萬元，補償標準分別約為各類污染物平均治理成本的3倍和5倍。單因子補償資金的計算方法為：單因子補償資金=（斷面水質指標值-斷面水質目標值）×月斷面水量×補償標準。每個地區每月的補償資金為各單因子補償資金之和。

監督機制，江蘇省環境保護行政主管部門負責組織斷面水質監測，實施統一監督管理，在每月10日前，將核定的上月各斷面應納補償資金通報給省財政行政主管部門和各有關設區的市人民政府，并督促有關設區的市人民政府在收到補償資金通報后10個工作日內按規定繳納補償資金。省水行政主管部門省負責組織斷面水量及流向監測，并于每月5日前將上月各斷面水量、流向指標值進行匯總復核并向省環境保護行政主管部門通報。

政策運行進展及推廣，據中國水利網消息，在經過一段時期的數據采集之后，太湖流域上下游補償從2008年第三季度開始實質性的賠付。據了解，通過江蘇省水文局監測，南京、常州、無錫三個試點城市之間的交界斷面超標，必須對下游城市予以補償。目前，南京市支付常州市補償金1.8萬元，常州市支付給無錫 市補償金18萬元，補償資金直接上繳省級財政。在《辦法（試行）》的帶動下，位于太湖流域上游地區的常州市也出臺了《常州市環境資源區域補償辦法（試行）》，目的是促進各轄市區采取有效措施削減污染物排放總量，確保斷面水質達標。

（二）太湖流域生態補償機制評價

從2007年至今，江蘇省太湖流域的生態補償機制正逐步建立并完善。《江蘇省環境資源區域補償辦法》的施行有利于引導各地高度重視環境保護和污染減排工作，對于強化“保護環境，從我做起”的責任意識、落實各級政府對本行政區域環境質量的職責、有力推動流域性水污染治理，具有積極的作用。這對破解跨行政區域河流交界斷面水質超標這個長期以來導致水環境無法改善的主要痼疾是十分有利的。但是由于我國生態補償機制仍處于摸索和嘗試階段，一些問題和矛盾也逐步顯現。

1. 補償制度的缺陷，導致補償不合理

國家環保總局《關于開展生態補償試點工作的指導意見》指出：應當建立上下游生態補償機制，以推進上下游之間的生態平衡機制的建立。《江蘇省太湖流域環境資源區域補償試點方案》只是針對上游對下游進行資金補償，并沒有關于下游對上游在特殊情況下也應給與相應補償的規定。同時，國家環保總局《關于開展生態補償試點工作的指導意見》還要求建立功能區生態補償機制。《江蘇省太湖流域環境資源區域補償試點方案》并沒有對功能區的生態補償機制作出規定。

2. 補償方式的單一，導致地區經濟發展緩慢

補償方式的選擇是影響生態補償效果的重要因素，不同區域不同階段的應該綜合選擇不同的補償方式。根據《江蘇省環境資源區域補償辦法》的規定，目前江蘇省采用的是支付補償金的方式，從全國范圍來看，全國各試點城市也主要是采用支付補償金的方式。以現金補償為主要補償方式雖然可以快速，但是從長遠來看，單純的現金補償方式并不是一種持續的、能夠根本改善生態狀況的方式。這種單一的補償方式并不能補償有關地區為生態建設所失去的機會成本，也不能對其規劃和發展上進行有效的引導，不利于當地的經濟發展。

3. 資金機制的不完善，導致補償得不到保障

國家環保總局《關于開展生態補償試點工作的指導意見》呼吁國家建立跨行政區的流域水環境保護專項資金，重點用于流域上游地區的環境污染治理與生態保護恢復補償，并兼顧上游突發環境事件對下游造成污染的賠償。然而，根據《江蘇省太湖流域環境資源區域補償試點方案》的規定：直接排入太湖湖體的河流，斷面當月水質指標值超過控制目標的，所在地設區的市應當將補償資金交省級財政。補償資金按規定納入財政預算進行管理。省財政廳應當督促有關市人民政府在收到補償資金通報后10個工作日內按規定繳納補償資金。由此可以看出，該試點方案并未在全省內建立起流域生態補償的專項資金。

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（作者單位：南京林業大學經濟管理學院）