第三方支付監管政策研究與建議

周森

[摘要]我國第三方支付發展迅速，第三方支付的監管問題一直是研究的熱點。文章從第三方支付的法律地位、備付金管理、業務管理、技術系統以及風險處理要求等方面對我國監管政策進行分析，結合第三方支付實際業務情況，對監管政策的進一步細化提出建議。

[關鍵詞]第三方支付；監管政策；互聯網金融

[DOI]1013939/jcnkizgsc201912007

以第三方支付機構為代表的互聯網金融公司基于其強大的科技實力和創新能力，在金融科技市場飛速發展。[1]然而，創新的速度和技術的進步并不能使金融市場的風險消失。[2]

隨著第三方支付業務場景的增多、創新產品迭代的速度加快以及市場規模的不斷擴大，第三方支付等合規問題和風險情況也愈加受到重視，如“多級分銷”“跑路”“二清”等成為近期監管的熱點。[3]第三方支付業務作為互聯網金融的典型代表，其業務的創新性、監管政策的缺失性等問題，對業務的監管提出了挑戰。

2010年，隨著《非金融機構支付服務管理辦法》的發布，第三方支付機構的地位得以明確，該管理辦法也對第三方支付機構的監督、管理和問責進行了明確規范。[4]2011年，我國首批《支付業務許可證》頒發，有27個支付機構獲得了不同業務類型的支付牌照，這進一步賦予了第三方支付機構合法的法律地位，并將其正式納入我國的政策監管體系，保證了第三方支付向健康、規范和可持續的方向推進。[5]第三方支付從早期的探索到現在的加速發展，經歷了從無到有，從混亂到愈加規范的、再到合規要求更加嚴格以及政策愈加支持的時期。

本研究對2010年起第三方支付的監管政策文件進行整理總結（附錄：監管政策文件清單），并從第三方支付的法律地位、備付金管理要求、業務管理要求、技術系統要求以及風險處理等多方面進行歸納和分析，結合第三方支付實際業務情況，對監管政策的進一步細化提出建議。

1法律地位、準入和存續期管理

2010年，中國人民銀行出臺了《非金融機構支付服務管理辦法》（以下簡稱“《辦法》”）和《非金融機構支付服務管理辦法實施細則》（以下簡稱“《實施細則》”），第一次明確了第三方支付機構的法律地位，開啟了我國國內第三方支付市場法制化的道路，標志著我國關于第三方網上支付市場監管的基本原則基本確立。在市場準入方面，對第三方支付機構的企業性質、出資人資質、注冊資本及資信、風險控制和水平方面都進行了明確的要求。次年，第三方支付機構的準入審核、日常監督管理等工作得到進一步規范。2012年、2013年相繼要求建立支付機構監管報告制度，并于2016年上線非現場監管系統。

在存續期管理方面，中國人民銀行于2015年出臺了關于《支付業務許可證》續展工作的通知；2016年啟動對第三方支付機構的分類評級管理，對第三方支付機構及其相關業務實施差別化管理，提升了監管措施彈性和靈活性，同時激發支付機構活躍支付服務市場的動力。

2客戶備付金管理

自2010年起，中國人民銀行逐步對第三方支付機構客戶備付金的定義、賬戶分類、監督和使用等進行規范。

首先，2010年《辦法》中明確規定“支付機構只能根據客戶發起的支付指令轉移備付金；禁止支付機構以任何形式挪用客戶備付金”，定義了客戶被附近的準公共特征。

隨著支付機構合法地位的確立，支付機構開立的客戶備付金賬戶逐漸增多，對賬戶的分層分類管理愈加重要。2013年中國人民銀行發布了《支付機構客戶備付金存管辦法》，對客戶備付金賬戶進行了劃分，不同性質的賬戶使用范疇進行了要求，對客戶備付金存放、歸集、使用、劃轉等存管活動作了嚴格規定。2014年《中國人民銀行辦公廳關于報送支付機構客戶備付金存管業務專項報告的通知》，進一步強化了商業銀行對支付機構客戶備付金的外部監督責任。對客戶備付金賬戶的管理和監督，有效防止了部分第三方支付機構占用或挪用備付金資金的可能，緩解了因客戶備付金與自有資金不分、銀行賬戶數量多且分散、資金存放形式多樣、資金賬戶的關聯關系復雜且透明度低等問題。

此外，隨著第三方支付的快速發展，客戶備付金呈現規模巨大、存放分散等現象，截至2016年第三季度，客戶備付金資金達4600億元，有些支付機構客戶備付金賬戶70有余。備付金賬戶計息且收益歸屬支付機構及其合作銀行，導致部分支付機構借助非“自有財產”獲取的利息收益，在各銀行多頭開戶，壓低與合作銀行的其他業務合作價格擾亂市場，甚至一些支付機構通過擴大客戶備付金規模賺取利息收入，造成支付服務市場的無序和混亂。自2017年起，中國人民銀行對客戶備付金施行集中存管制度，要求支付機構將客戶備付金按照一定比例交存至指定機構專用存款賬戶，暫不計付利息。2018年再次出臺政策要求客戶備付金于2019年1月14日全部繳存（部分特殊賬戶除外），且客戶備付金賬戶開立在法人所在地的中國人民銀行分支機構即備付金集中存管賬戶，資金劃轉則通過銀聯或網聯完成。2019年，客戶備付金實現全面的交存后，備付金的每一筆劃轉均實現了實時監管，防止了資金被占用挪用以及其他非法使用的可能，切實保障了人民資金的安全，維護了支付市場的穩定。

3技術系統規范

2005年，中國人民銀行出臺了《電子支付指引（第一號）》，文件對網上支付、電話支付、移動支付、銷售點終端交易、自動柜員機交易和其他電子支付進行了規范。《辦法》發布后，即對業務系統檢測、支付業務設施技術認證進行了規范，并于2012年進行了更新。鑒于網路支付業務的特殊性，中國人民銀行在相關管理辦法下發后，2016年對報文結構和要素技術進行了要求。

2017年，中國人民銀行對第三方支付系統方面的要求進行了全面的升級：與國家認證認可監督管理委員會開展支付技術產品認證工作，并由中國支付清算協會發布了《支付技術產品認證自律管理規則》及《支付技術產品認證目錄》，進一步細化技術產品要求和管理規范；進一步細化產品，單獨對第三方支付條碼支付業務條碼和受理終端進行了要求。

4業務管理要求

2010年出臺的《辦法》和《實施細則》中把第三方支付機構提供的服務類型分為網絡支付、預付卡的發行與受理、銀行卡收單、中國人民銀行確定的其他支付服務。2011年、2012年分別出臺多個通知，對預付卡業務進行規范化管理；2013年起連續三年對銀行卡收單業務及其外包服務業務的管理工作進行規范和要求；而網絡支付業務的要求出臺較晚，直至2015年才發布相關業務管理辦法，但該管理辦法較好地結合了實際業務情況，要求“支付機構基于銀行卡為客戶提供網絡支付服務的，應當執行銀行卡業務相關監管規定和銀行卡行業規范”。支付機構對特約商戶的拓展與管理、業務與風險管理應當執行《銀行卡收單業務管理辦法》等相關規定”，有效解決了移動支付的收單業務是否需要遵照銀行卡收單業務執行的爭議問題。

2017年年底，中國人民銀行連續出臺多個文件，對第三方支付的相關業務進行了規范，同時開展了對無證機構業務、銀行與第三方支付機構合作等業務的清理和整頓工作。

5風險和處理反洗錢要求

中國人民銀行從政策制度、鼓勵舉報、違規處罰、賬戶支付與凍結等多方面對開展風險防范、風險處理工作，并將支付機構納入“兩反”（反洗錢和反恐怖融資）的監督管理范圍。2009年，中國人民銀行聯合多部委并對銀行卡收單業務中的風險管理、風險處理辦法等提出了要求。2012年《支付機構反洗錢和反恐怖融資管理辦法》首次明文規定反洗錢應當作為支付機構必須重視的問題。2014年和2016年，進一步加強對違法違規事項的防范和處罰，對違規開展支付結算業務的處罰事項進行了通知，并鼓勵對違法違規事項的舉報。2015年10部委對互聯網金融的健康發展提出了指導意見，并于2016—2018年多次下發關于風險防范和管理的通知要求，尤其是涉嫌電信網絡新型違法犯罪的事項要求收單機構對涉案賬戶采取緊急止付、快速凍結等。

6監管政策建議

近幾年，第三方支付因違反《非金融機構支付服務管理辦法》《銀行卡收單業務管理辦法》等開展違規業務被多次處罰，據統計，自2014年起第三方支付機構被處罰次數達150余次。2018年3月，民生銀行廈門分行（新興支付清算中心）和平安銀行也因與第三方支付機構開展違規業務分別被處罰163億元和1300余萬元。[6]第三方支付機構在業務發展過程中面臨諸多風險，這些風險的存在恰恰反映出我國法律監管制度存在的一些問題。

首先，由于第三方支付機構快速的發展帶動了業務的創新，如果套用原有的規章制度，則很難符合市場的需求，而由于沒有相應的業務審批規范和法律制度約束，風險常常很難預料。因此監管機構應該順應市場需要，參與業務創新發展過程的同時，把握業務發展方向，把風險控制在合理范圍內。第三方支付機構作為互聯網金融的典型代表，具有跨界混業經營、創新速度快、風險復雜多樣的特征，因而合理而完善的監管結構和體系必然對行業的規范化進程起到重要的作用，[7]近幾年，第三方支付相關業務，尤其是互聯網金融業務的監管整體持續收緊，對于建康的、有實質意義的創新模式，監管機構依然在合理的范圍內采取扶持支持的態度。但第三方支付相關業務已逐漸形成了以跨業經營為主要特點的交叉性金融業務和產品，由于存在一定的監管套利空間，逐漸成為我國金融市場的不穩定因素；消費者投訴也逐漸暴露出行業存在的多種問題。[8]

因此，本研究建議，在監管方面，一是杜絕“各掃門前雪”“各管一攤”的問題，打破各監管機構間、各部門間的管理屏障，推進信息整合互通，最終實現有效、合理的“穿透性監管”[9]；二是加強行業自律，并制定有效的市場規則，維持市場的持續性發展，最終實現無論是分業監管還是混業監管，無論是分業經營還是混業經營，均能保持市場發展與穩定。[10-11]此外，監管相關人員應進一步接近市場，及時發現市場新興“業態”，逐步實現“專業性”監管，在風險問題或投訴案件發酵前發現問題，及時出臺應對措施，預防群體性事件的暴發。

其次，第三方支付市場的兩極分化嚴重，準入門檻高但退出機制不完善，支付市場沒有呈現合理化流通[12]，限制了支付市場的健康、有序發展。一是由于支付市場存在供需失衡、供大于求，甚至過度競爭的情況，監管機構為規范市場，防止第三方支付機構的過度競爭，對支付牌照的發放進行了收緊。政策收緊有利于風險的控制，但《支付業務許可證》的發布數量逐年遞減，準入標準前松后緊，市場高價收購牌照的事情持續發生，影響了支付市場的健康發展；同時可能導致壟斷型企業的出現，如財付通、支付寶兩大寡頭占據移動支付市場份額的90%，不利于支付市場的全面發展，甚至會出現侵犯消費者的合法權利的問題。二是監管對“二清”違規行為進行清理過程中，新的“擦邊球式”疑似“二清”模式持續出現，疑似“二清”存在市場需求但難以通過獲得支付牌照進入合規化支付市場，這反映出市場對第三方支付牌照的需求仍舊存在，但第三方支付的準入條件嚴格，限制了中小型第三方支付的發展，也減慢了支付市場的合規化進程。三是盡管近幾年第三方支付持續出現退出市場的情況[13-14]，但第三方支付的退出機制不完善，優勝劣汰機制不完善，支付市場的流通性變差，會滋生支付機構發展的惰性，一定程度上破壞了公平競爭的市場環境，違背了監管機構發展第三方支付業務的初衷。

因此，本研究認為，在第三方支付的監管方面，應該順應市場變化對第三方的準入、存續期管理和退出機制等方面進行更新或調整，尤其應該適時調整準入門檻，或效仿歐美市場降低準入標準[12]，實現第三方支付的長期、健康、可持續發展，保障支付市場的穩定。

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