試論高校依法治校和治理體系現代化

郭松芃 張建軍

[摘 要]高校依法治校是依法治國基本方略的必然要求，也是依法治國在高校管理中的具體體現。高校應當根據法律法規的要求，依法制定符合自身實際的內部章程和管理規定，依法依規進行高校內部事務管理。同時，運用好信訪、調解、申訴、仲裁等各種爭議解決機制，打造學生申訴平臺，依法妥善解決高校內部糾紛，充分維護高校學生管理的秩序性及穩定性。高校應加強學生的法制教育，進一步拓寬學生學習法律的渠道，探索新的法制宣傳教育載體，利用校園網、廣播等新媒體全方位宣傳和普及法律法規知識，將法治文化融入高校文化當中，讓學生養成良好的法治觀念，懂得運用法律思維來分析問題，解決問題，用法律知識維護自己的合法權益，真正做到尊法、學法、守法、用法。

[關鍵詞]依法治校;治理體系;管理規定

[中圖分類號] G641 [文獻標識碼] A [文章編號] 2095-3437（2019）06-0179-03

高校依法治校是依法治國基本方略的必然要求和重要組成部分，也是依法治國在高校管理中的具體體現。高校依法治校是實現法治中國和法治社會的必然選擇，它深刻體現了社會主義國家的法治理念。現階段，推進依法治校成為高校發展的迫切要求。2017年，新修訂的《普通高校學生管理規定》（教育部第41號令）體現了國家對高校管理工作的新變化，明確高校是管理的責任主體，學生享有參與高校民主管理的權利。因此，高校應當根據相關規定，不斷推進依法治校，切實尊重和保護學生的合法權益，營造良好的教學環境，保證高校正常的科研秩序。

一、依法治校的內涵及意義

從國家治理到高校治理，從“依法治國”到“依法治校”，這是高校教育法治化在新時期的具體體現。黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，對全面推進依法治國，建設社會主義法治國家，實現國家治理現代化起到了關鍵的指導作用，為高校實現依法治校和治理體系現代化指明了方向。黨的十九大再次明確提出了全面依法治國是中國特色社會主義的本質要求和重要保障。全面推進依法治國總目標就是建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家，這對新時期高校實現依法治校和治理體系現代化提出了新的目標和要求。現階段，高校實現依法治校是依法治國在教育領域的具體體現，全面推進依法治校和治理體系現代化，就是要發揮法治在高校管理中的重要作用，從而讓高校的一切管理活動都在法治化軌道上運行，在此基礎上，更要注重和維護學生的合法權益。

高校是高層次人才培養的搖籃，一切管理活動都必須納入法治化軌道。高校實現依法治校不僅有利于規范高校內部管理，提高高校的管理效率與水平，而且有助于提升高校學科建設水平和人才培養質量，符合我國高校建設“雙一流”大學的價值追求。因此，高校管理者首先必須要在思想上秉承法治精神，在實際工作中依照國家的法律法規和高校自身依法制定的章程來管理高校的各項事務，懂得運用法律手段實現高校的全方位、高水平管理，實現民主管理，維護好高校教學和科研的正常秩序;同時明確各關系主體之間的權利與義務，依法做好學生工作，尤其是要懂得尋求用法律手段化解校園的各種矛盾，切實維護好學生的合法權益，從而建設和諧美好的校園，進一步推進高校實現依法治校和治理體系現代化，最終為高校創建“雙一流”大學做好鋪墊，實現高校的可持續發展。

二、高校傳統管理模式面臨的挑戰

高校的管理既屬于教育法的范疇，但同時也受到行政訴訟法的制約。長期以來，一些高校在撤銷學位、處罰學生等方面存在著諸多的法律爭議，這些爭議源于這些高校在處理學生問題上對相關程序的正當性缺乏高度的敏感性。例如，在“北大博士學術論文涉嫌抄襲被撤銷學位”一案中，無論是北京市海淀區法院的一審判決還是北京二中院的二審判決，都判決北京大學敗訴，并責令北京大學撤銷之前做出的《關于撤銷于艷茹博士學位的決定》。那為何北京大學處理學生抄襲、學術造假的行為卻始終得不到法院的支持？在本案中，程序違法是北京大學敗訴的主要原因。北京大學作為學位授予機構，雖然其依法具有撤銷學位的權力，但其在撤銷學位前卻忽視了正當程序原則。北京大學在調查和處理過程中，沒有及時公開調查程序和處理結論所依據的事實與理由，始終沒有讓學生于艷茹查閱評審意見等重要證據材料。同時，在做出決定前，也沒有充分聽取學生于艷茹的陳述和申辯，侵犯了學生的申辯權，損害了學生享有的合法權利[1]。因此，高校在行使撤銷學位權時，應當遵循正當程序原則。即便相關法律、法規未對撤銷學位做出具體的程序性規定，但也應當自覺采取適當的方式來踐行上述原則，從而保證其在做出決定時符合程序的正當性。中國人民大學法學院楊建順教授認為，該案件對于促進依法行政、依法治教，都是非常有意義的[2]。中國政法大學法學院許身健副院長認為，該案件的最終審判結果將會對高校相關行政行為產生重要的影響[3]。筆者認為，該案件對于促進高校依法治校，強化高校管理的法律意識具有重要的示范意義。正當程序原則是裁決爭端的基本原則，也是最低的公正標準，其要義在于，高校在做出任何使學生遭受不利影響的決定前，應當聽取當事人學生的意見。根據《普通高等學校學生管理規定》，高校在對學生進行處分時，應當遵循“證據充分、依據明確、定性準確、程序正當、處分適當”的相關原則，并根據上述的規定，在對學生做出處分等決定之前，應當及時告知學生，學校做出決定的事實、理由及依據，同時還應當告知學生依法享有的陳述和申辯的權利，做好認真聽取學生的陳述和申辯等工作。在做出具體處理、處分決定后，還須將處理、處分決定直接送達到學生本人。在這個過程中，如果出現有學生拒絕簽收的，可以采取留置方式送達;對已經離校的學生，可以采取郵寄方式送達;對于確實無法聯系的學生還可以通過學校官方的網站以及新聞媒體等方式公告送達。

三、如何真正實現依法治校

高校實現依法治校是完善現代高校制度的必然要求，也是確保高校改革得以順利推進的重要保障。在新形勢下，高校既要實現教書育人的教育理念，又要深入貫徹落實依法治校的相關要求。高校管理者更要與時俱進，轉變自身的思想觀念，懂得且善于運用法治思維來管理高校的一切事務。高校在實現依法治校和治理體系的工作中，要懂得拓寬管理思路，切實探索依法治校的新方法和新途徑。

（一）依法制定高校章程

我國《教育法》第二十九條明文規定，高校可以“按照章程自主管理”;《高等教育法》第十一條也明文規定“高等學校應當面向社會，依法自主辦學，實行民主管理”。由此可見，高校可以在法律允許的框架下，依法自主制定與高校自身實際相符合的高校章程，并以此作為高校依法治校的重要依據，實行自主管理。依法依規管理學校，是高校管理走向科學化、規范化、民主化的必由之路[4]。在依法治國的背景下，國家法律層面賦予了各高校制定內部章程和管理規定的權利。高校章程是高校內部管理的最高文件，也是高校辦學和行使行政管理的基本依據，更是現代高校制度建設的核心，理應得到足夠重視。因此，高校應當根據法律法規的要求，依法制定符合自身實際的內部章程和管理規定，依法依規進行高校內部事務管理。現階段，高校必須要堅持社會主義的辦學方向，緊密結合高校自身的實際，通過廣泛調研，充分發揚民主、集中民智，收集廣大師生的意見和建議，科學合理地制定符合自身實際，反映廣大學生的意愿，體現高校自身辦學特色的高校章程，并及時根據國家最新的法律法規對高校章程進行不斷地修改和完善，使其更好地適應高校日益變化的發展趨勢，激發高校的辦學活力，提升高校的人才培養質量。

同時，高校所制定的章程必須是符合現代法治精神的要求，必須是在獲得法律授權的基礎上對相關法律法規的進一步細化，不得與相關的法律法規相抵觸，否則將會因超越上位法的相關規定而失去效力。筆者認為，依法治校不僅是高校發展的必然，也是高校發展的主要動力。高校只有依據法律法規、高校章程等相關規定，才能真正做到有法可依，有章可循，將高校的一切活動都納入法治軌道，從而確保高校教學、科研活動的正常運行。在依法治校的新形勢下，高校還應當建立一整套以高校章程為核心的制度體系，通過更細致化的規定來強化高校管理，完善高校內部治理結構。

（二）保障學生的合法權益

高校管理法治化是為了充分保障高校學生的合法權益。高校在依法辦學、自主管理、履行公共職責的基礎上，既要注重對學生的管理，也要注重對學生權利的保障，特別是注重保障學生的程序性權利。因此，高校必須建立健全相應的學生合法權益救濟制度和公平公正的處理程序，為學生合法權益受到侵害提供救濟途徑，依法有效化解矛盾糾紛。當高校管理與學生合法權益發生沖突時，更加需要確保學生合法權益救濟渠道的通暢，充分尊重學生的合法權利，讓學生可以通過相應的救濟方式，合法合理地表達訴求。同時，高校應該運用好信訪、調解、申訴、仲裁等各種爭議解決機制，打造學生申訴平臺，依法妥善解決高校內部糾紛，有效保障學生的救濟權，提高解決糾紛的效率和效果，充分維護高校學生管理的秩序性及穩定性。例如，在高校中成立專門處理學生事務的仲裁委員會等相關機構，并在師生隊伍中選聘公道正派的相關人員，作為學生事務仲裁委員的仲裁員，專門接受、處理學生的投訴等事務，使學生的合法權益能夠得到有效的保護，真正將學生參與權落到實處。

同時，在提倡高校“放管服”的今天，高校在一定程度上要堅持放權與監管同步，其中最為重要的就是發揮民主監督的力量。高校實行民主監督，既是現代高校制度構架中的重要組成部分，也是高校實現依法治校的重要平臺。如果高校的管理權不被有效制約和監督，就容易被濫用。因此，為了避免權力的濫用，高校必須建立健全民主監督制度，對關鍵崗位和薄弱環節進行有效管理與監督，確保高校權力能夠在陽光下運行。

目前，國內高校的信息公開建設還處于起步階段，存在信息主動公開意識欠缺，信息公開的受理和監督機制不完善，信息公開的過程存在選擇性、隱蔽性和利我性，信息公開的評議和反饋機制不健全等問題[5]。隨著互聯網和信息技術的快速發展，高校的利益相關者日益多元化，高校應當大力推進校務信息公開機制，建立靈活多樣的信息公開制度，增加高校管理部門辦事的透明度，逐步擴大校務信息公開的范圍，凡涉及學生切身利益等的重大決定和政策，都要通過一定的途徑和形式加以公開，例如在校園網發布、張貼在公告欄等形式，真正接受廣大學生的監督，確保依法治校得到貫徹落實。筆者認為，學生作為高校權力監督的中堅力量，完善高校民主監督制度，就是要積極拓寬學生參與高校民主管理的渠道，進一步完善高校的學生代表大會制度，從而保障學生的合法權益。

（三）提升高校法治水平

法律法規不僅是高校依法治校的主要依據，也是學生日常學習、生活的重要指南。依法治校是推進依法治國基本方略的必然要求，也是推進高校教育法治化建設的重要內容。因此，提升高校學生的法制素質是貫徹落實依法治國基本方略的現實要求。加強高校學生的法制教育，是高校推進依法治校的基礎和保障。高校要為廣大學生營造濃厚的法律文化學習氛圍，為高校學生建立定期學習法律知識的常態，通過邀請校內外知名的法律專家為學生舉辦有關法律知識的專題講座，將普法教育列入高校的日常教學，從而培育學生的法律思維能力，提高其法制思想和法律素養，培養其對法律法規的信仰與忠誠，牢固樹立其法律意識和堅守法律的責任感與使命感。加強高校法治宣傳教育是創設高校良好法治環境的重要舉措。高校還可以進一步拓寬學生學習法律的渠道，探索新的法制宣傳教育載體，利用校園網、廣播等新媒體全方位宣傳和普及法律法規知識，將法治文化融入高校文化當中，使法治精神不斷深入到學生心中，加強學生對高校章程、校規等的學習，讓學生養成良好的法治觀念，懂得運用法律思維來分析問題、解決問題，用法律知識來維護自己的合法權益，真正做到尊法、學法、守法、用法。

高校必須加大校園普法工作力度，積極引導學生不斷學習，在進一步加深學生對法治理念理解的基礎上，使其逐漸形成一種自覺意識。與此同時，高校還可以通過聘請常年法律顧問等方式進一步推進依法治校，充分發揮法律顧問的專業能力，通過承擔高校內部的法治宣傳、咨詢機構，履行法律宣教的相關職能工作，更加深入地為在校學生開展一系列普法宣傳教育活動。這不僅有助于高校防范和化解各種風險，為高校決策提供政策和法律依據，而且還能為高校制定的各類規范性文件進行程序性和合法性審核，提出專業性的修改意見和建議，從而保證高校行政管理行為真正做到有法可依，維護學生的合法權益，切實推進高校實現依法治校和治理體系現代化，最終保證高校的改革發展沿著法治化的軌道進行。

四、結論

在新時期，高校的管理必須嚴格按照國家法律法規的要求，建立健全符合高校自身發展實際的高校章程以及相關配套的規章制度，真正發揮其在現代高校治理體系中的作用，并以此規范學生的日常管理工作，確保高校學生管理工作真正實現法治化、規范化和科學化。同時，高校在推進依法治校和治理體系現代化的過程中，也必須注重做好依法治校與人文關懷相統一，努力為高校廣大學生創設良好的法治環境，積極妥善地處理好學生最為關心的現實問題，維護好學生的合法權益不受侵害，保障高校正常高效運轉，確保高校教學和科研活動順利進行。

[ 參 考 文 獻 ]

[1] 文海宣.被指論文抄襲 博士學位遭撤銷 女博士起訴要求撤銷北大撤銷學位決定獲法院支持[EB/OL]. [2017-01-18].http：//www.chinacourt.org/article/detail/2017/01/id/2516397.shtml.

[2] 中青在線.北大博士涉論文抄襲學位被撤：狀告母校終審勝訴，學位是否恢復仍未知 [EB/OL]. [2017-12-17].http：//www.sohu.com/a/160386514_275304.

[3] 王楷，孫瑩.北大學生涉嫌學術論文抄襲被撤銷博士學位一審北大敗訴[EB/OL]. [2017-02-07].http：//www.xinhuanet.com/politics/2017-02/07/c_1120426552.htm.

[4] 楊寧，覃馮.大學章程制定與依法治校探究[J].廣西廣播電視大學學報，2015（4）：44-48.

[5] 牛軍明、張德祥：高校信息公開的緣由、現狀與策略研究——基于2016年度教育部75所直屬高校的信息公開年度報告[J].中國高教研究，2018（2）：29-35.

[責任編輯：陳 明]