職業教育扶貧政策的回顧與展望

溫亞 潘樂

摘要：現階段，在我國扶貧攻堅的歷史背景下，實施職業教育扶貧是扶貧工作的重要舉措。職業教育扶貧是基于不同貧困地區和貧困群體的特定需要進行幫扶的職業教育治貧方式。職業教育扶貧存在其特定的理論基礎及現實訴求。職業教育扶貧政策可以分為初始萌芽時期、醞釀形成時期及蓬勃發展時期。職業教育扶貧政策的典型特征包括對象的特定化、主體的豐富化、內容的多樣化及路徑的精準化。職業教育扶貧政策的未來趨勢包括：通過職業教育培養扶貧對象的持續脫貧能力、為多元主體搭建開放共享機制、創設豐富多樣的扶貧內容及深化精準扶貧措施。

關鍵詞：職業教育;扶貧;政策

中圖分類號：G710? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：1672-5727（2019）05-0011-05

職業教育扶貧是教育扶貧的一種方式，旨在根據不同貧困地區和不同貧困人口的實際需求提供支持和援助。自黨的十八屆五中全會上提出“農村貧困人口實現脫貧，解決區域性整體貧困”的目標要求以來，“發展職業教育”頻頻出現在扶貧政策中，成為了我國扶貧工作中的重要舉措。習近平總書記在2015年舉行的中央扶貧開發工作會議上強調“國家教育經費要繼續向貧困地區傾斜、向職業教育傾斜”。可見，我國政府把職業教育定位為扶貧攻堅戰中推進精準脫貧最直接、高效的措施。筆者在梳理職業教育扶貧政策的發展歷程及特色計劃的基礎上，總結職業教育扶貧政策的典型特征，并探討職業教育扶貧政策的進一步發展方向，以期為職業教育促進脫貧攻堅工作提供參考。

一、職業教育扶貧的理論基礎和現實訴求

（一）職業教育扶貧的理論基礎

在有關貧困的相關理論中，具有代表性的是貧困循環累積理論、能力貧困理論及動態貧困理論。貧困循環累積理論來自瑞典制度經濟學家岡納·繆爾達爾提出的循環累積因果理論。該理論認為社會系統中的各種要素相互聯系和影響，形成了一個相互作用和影響的封閉循壞鏈條。該理論應用于貧困領域，則產生了貧困循壞累積理論，由此形成兩種特色的貧困循壞模式：一是在經濟落后地區，人民群眾收入低、生活條件差、健康狀況差，導致工作效率低，收入低，最終形成貧困循環累積;二是在經濟不發達地區，人民群眾收入、教育水平低，勞動力素質低，從而導致收入低，由此形成貧困循環累積[1]。而職業教育作為促進就業、改善民生及推動經濟增長的重要基礎，旨在通過教育提高個體的勞動技能水平，提高社會生產率，阻斷貧困的循環累積。

能力貧困理論是諾貝爾經濟學獎的獲得者阿馬蒂亞·森（Amartya Sen）在研究貧困問題時提出的。阿馬蒂亞·森認為貧困的本質并非是低收入，而是可行能力的剝奪，即貧困人口缺乏滿足自身基本需要的包括智力、自我調節及溝通能力等在內的能力[2]。能力貧困理論的重要貢獻在于突出解決貧困的關鍵是重建貧困人口的自我發展能力，消除或減輕貧困，而不單純靠政府投入及發放救濟，既授人以魚、又授人以漁。能力貧困理論的觀點與職業教育扶貧的理念不謀而合，即通過補給教育資源，使貧困人口具備滿足自身基本需要和發展的職業能力，以“授之以漁”的方式幫助貧困人口脫貧。

動態貧困理論是當前精準扶貧工作所依據的重要理論之一。趙銳等人指出，動態扶貧旨在根據不同貧困人口的貧困狀況進行動態識別，為其提供精細化且具有針對性的扶貧策略，因材施教、因地制宜，對貧困人口實行動態追蹤和退出機制，提升貧困人口的能力[3]。職業教育旨在為不同需要的貧困人口提供不同的教育與培訓，增強其脫貧致富的能力，幫助其真正脫貧。

由此可見，職業教育扶貧是“授之以漁”的扶貧方式，通過教育和培訓提高貧困人口的職業能力，阻斷貧困在代際間的傳遞，從而實現脫貧致富的目的。

（二）職業教育扶貧的現實訴求

近年來，國家越來越重視扶貧攻堅、改善民生等工作。職業教育扶貧作為可用來提升貧困地區人口的生存能力和發展能力的教育，自提出起便引起了社會各界的廣泛關注。職業教育有助于開發農村等經濟不發達地區的人力資源，將原本的人力負擔轉換為有助于個體生活狀況改善和社會經濟發展的人力資源，從根源上提升貧困人口的生活質量和幸福感。

職業教育主要從以下幾個方面促進貧困區域的扶貧工作：首先，職業教育為貧困人口提供更豐富的就業機會和就業選擇，即為貧困人口提供了更寬廣的就業平臺;其次，職業教育在一定程度上提升了貧困人口的職業技能水平和學歷層次，即提升了貧困人口的教育水平;最后，職業教育有助于改善貧困人口的就業性質，從較單一的農業生產，拓展到更豐富的就業領域。

二、職業教育扶貧的政策演進及特色計劃

（一）職業教育扶貧的政策演進

職業教育扶貧是許多國家和地區的重要的施政方略，我國職業教育助力扶貧的想法從20世紀90年代開始萌芽，到如今寫入國家發展的政策規劃中，受到國家及社會各界的廣泛關注和大力支持，其演進過程大致可以分為初始萌芽時期、醞釀形成時期及蓬勃發展時期三個階段。

1.初始萌芽時期

20世紀90年代，國家頒布的一系列政策，已開始或多或少地將職業教育與國家扶貧工作聯系起來。1994年，國務院頒布的“八七扶貧攻堅計劃”強調：“科教部門要積極推進貧困地區教育改革，加強職業教育。”該文件表明了職業教育在推進貧困地區教育改革和人力資源中的基礎地位。1996年5月頒布的《中華人民共和國職業教育法》強調了職業教育與國家教育事業及經濟發展的關系。國家需要采取措施，發展農村、少數民族、偏遠地區的職業教育，協助婦女、失業人員及殘疾人等群體進行職業教育。通過職業教育使得上述群體能夠有一技之長，在社會上安身立命，脫貧致富。”21世紀之前，國家重要部門頒布的扶貧政策已提及了職業教育與脫離貧困之間的緊密聯系，對于兩者關系進行初步理論探討，但尚未建構職業教育脫貧的落地實施方案。

2.醞釀形成時期

21世紀初，通過職業教育扶貧、扶智得到國家和社會越來越多的重視，國家各級教育行政部門陸續頒布了一系列政策，在此期間，出現了相關政策以促進職業教育扶貧方案落地。2001年6月，《中國農村扶貧開發綱要》提出：“農民科學文化素質的培養必須被視為扶貧開發的重要任務，包括有針對性地開展各類職業技術學校教育和各類短期培訓。提高農民掌握先進技術的能力是增加貧困人口經濟收入的重要舉措，也是促進貧困地區扶貧的根本途徑。”2005年10月，國務院發布重要文件指出要將中等職業教育發展與消除貧困相結合。在此基礎上，從2005年起，推進職業教育扶貧落地的“雨露計劃”在貧困地區推廣實施，該計劃旨在通過職業教育培訓，促進貧困地區農村新增長的勞動人口有一技之長，帶動全家脫貧。此后，國家中長期教育改革與發展規劃綱要等多個文件中都強調了職業教育的重要價值，教育扶貧、尤其是職業教育扶貧的觀念受到越來越多的關注，發展職業教育以助力脫貧致富的觀念逐漸深入人心。

3.蓬勃發展時期

2013年，習近平總書記在湖南考察時首次提出“精準扶貧”的理念。政府部門出臺了職業教育精準扶貧的相關政策文件，職業教育扶貧進入了新的階段。2014年，國務院發布文件指出，加大對于農村和貧困地區職業教育支持力度。特別是在十八屆五中全會和中央扶貧開發工作會議召開后，職業教育扶貧進入了蓬勃發展的階段。2015年，《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》，多次提到實施職業教育扶貧工程，以期阻斷貧困代際傳遞。2016年3月，國家十三五規劃綱要發布，職業教育扶貧被落實到一系列的脫貧規劃中。2016年11月，國務院頒發的《“十三五”脫貧攻堅規劃》指出，要加強職業培訓，尤其是貧困人口職業技能的培訓。同年12月，教育部等多部門共同頒布了《教育脫貧攻堅“十三五”規劃》，將職業教育扶貧在教育脫貧攻堅規劃中的地位提到了新的高度，幫助貧困人口就業創業，使得每個人都有可能通過職業教育實現家庭脫貧，尤其是通過建檔立卡的形式使貧困學生免費接受中等職業教育或獲得國家助學金，達到精準扶貧的目的。2017年1月，《國家教育事業發展“十三五”規劃》指出，要加快發展現代職業教育，重點支持貧困地區建設一批服務現代產業發展和扶貧開發等重點工作領域的高水平職業學校。此外，為了落實西部經濟欠發達地區扶貧工作，2016年至今，教育部、國務院扶貧辦等部門也頒布了一系列重要支持文件，如《職業教育東西協作行動計劃》等。這一系列文件對于東部地區職教集團與西部地區的結對幫扶的目的、內容及路徑等均進行了說明，大力推動了職業教育的發展，助力精準扶貧政策的落地。

（二）職業教育扶貧的特色計劃

我國職業教育扶貧經歷了較長時間的發展，在政府各部分政策的引領和支持下，形成了一些特色的指導實踐操作的政策，比較有代表性的是早期的“雨露計劃”和最新的“行動計劃”等。探討典型的計劃，有助于總結經驗并為后期類似的計劃類政策的頒布和實施提供借鑒。

1.雨露計劃

“雨露計劃”是政府主導和早期實施的職業教育扶貧的重點項目。該計劃從2005年首次提出以來，得到了政府多部門推動及各級各類學校支持。經過十多年的發展，“雨露計劃”從最初只關注農村新增長勞動力的短期培訓和中高職教育補助，轉變為目前的重點關注通過職業教育幫助農村貧困家庭新成長的勞動人口精準脫貧。2015年6月，國務院扶貧辦、教育部、人力資源和社會保障部共同發布文件指出，“雨露計劃”的工作目標是通過國家政策的大力支持，促進農村貧困家庭子女在初中或者高中畢業后接受適合的職業教育的比例穩步上升，幫助貧困家庭新成長勞動力學會一技之長，創業就業能力提升，家庭工資性收入有所提高，促進全家脫貧。該計劃提出精準扶貧、直補到戶;就業導向、群眾自愿;政府推動、社會參與的工作原則。該計劃服務人群定位為子女接受中職或高職教育的農村貧困家庭中，每生每年3 000元左右的補助資金通過一卡通等形式進行直接補助給符合條件的農村貧困家庭。2016年，一項基于四省“雨露計劃”的實施調查研究表明，“雨露計劃”顯著改善了中職學生的就讀情況，試點縣的實施效果明顯[4]。

2.行動計劃

“行動計劃”是職業教育東西協作行動計劃的簡稱。中國東部和西部地區的經濟發展不平衡，東部地區有著支援西部大開發的悠久歷史。然而，真正系統、全面地通過東部資源推進西部職業教育扶貧要從“行動計劃”開始。該計劃從宏觀區域發展的角度強調職業教育在精準扶貧中的作用。2017年，《貫徹落實〈職業教育東西協作行動計劃（2016—2020年）〉實施方案》明確指出了職業教育與精準扶貧的關系。該方案明確了“行動計劃”的目的，即通過東西部扶貧協作，將精準扶貧與職業教育發展相互結合。拓寬職業教育資源，提升西部地區中職和高職院校的辦學水平，最終達到精準脫貧與職教發展良性互動發展的目的。方案目標區域為新疆、西藏、四省藏區、東部10個職教集團與滇西10州市以及其他符合條件的區域。為了推進“行動計劃”，《職業教育東西協作行動計劃滇西實施方案》應運而生，以期將滇西地區作為試點樣本，積極推進其他地區的工作。該方案的主要目的是搭建上海、天津、江蘇、浙江和東部10個職教集團對口幫扶滇西10州市職業教育發展的平臺，精準識別和組織動員滇西各個貧困地區建檔立卡的貧困家庭學生到東部地區接受優質的職業教育，通過一系列路徑，積極完善滇西職業教育，形成東西協作長效發展機制。本計劃的主要內容包括實施東部四省（市）滇西招生兜底行動計劃、實施職業教育基礎能力提升計劃、新增勞動力東部就業計劃、推進滇西職業教育國際交流及加快構建滇西職業教育體系。該計劃對于加強東西部職教溝通，助力西部職業教育的長期發展具有深遠的意義。

三、職業教育扶貧政策的典型特征

從上世紀末到現在，國家出臺了一系列職業教育扶貧文件，建立起了具有我國特色的職業教育扶貧政策體系，形成了如下典型特征。

（一）職業教育扶貧對象的特定化

我國職業教育扶貧的對象人群主要分為兩大類：農村貧困家庭子女和缺乏技術的勞動力群體（大多是貧困地區的農民）。例如，對于農村貧困家庭子女，通過“雨露計劃”，促進中職生免費入學，幫助農村適齡勞動人口掌握勞動技能，進而脫貧致富;通過“行動計劃”，將優質的東部職業教育資源引入西部，服務西部貧困落后地區中職生和高職生的生涯發展，促進西部偏遠落后地區中職生和高職生的能力提升，防止個體因為能力貧困導致代際貧困。對于缺乏技術的勞動力群體，通過職業技能培訓，增加他們在勞務輸出、鄉村旅游、生態護林、林下經濟、節能環保等方面的相關職業技能，實現脫貧與職業技能培訓的精準對接。

（二）職業教育扶貧主體的豐富化

貧困問題是個復雜的問題，降低或消除貧困尤其需要多元主體的共同參與，合力解決。我國不同的行政部門頒布了眾多的職業教育扶貧政策，同時其他部門和機構作為政策中的規定單位助力職業教育扶貧。比較有代表性的單位有中央組織部、教育部、國家扶貧辦、國家重點科研院校及各類企業，地方各級黨政機關，尤其是邊遠地區貧困縣的機關在職業教育扶貧過程中發揮了重要作用[5]。此外，越來越多的社會組織加入到職業教育扶貧的工作隊伍中，行動計劃中的職教集團，在落實東西協作幫扶工作中做出了巨大貢獻。通過多方合作，有助于有效實施職業教育扶貧政策。

（三）職業教育扶貧內容的多樣化

職業教育扶貧的目的不僅是提高貧困人口的能力，還需要關注貧困人口的全面整體的發展。扶貧與扶智均需要反映在職業教育扶貧過程中。一方面，通過給予貧困地區的學生與經濟發達地區學生類似的職業教育資源，提升貧困落后地區學生的實用職業技能;另一方面，在對中職生和高職生進行職業教育時，也注重對于學生正面價值觀的引導和培養。通過提供多樣化的職業教育的內容，促進貧困地區學生的全面、整體的發展。

（四）職業教育扶貧路徑的精準化

職業教育扶貧需要達到精準化的目的，需要通過特定的路徑，尤其是通過建檔立卡制度，精確識別特定的貧困人口及其動態情況。同時，有針對性地提供各類精確幫扶措施，通過職業教育，幫助貧困人口提升職業能力，精確管理和評價貧困人口的職業能力發展，幫助貧困地區的人口從根源上脫離貧困。

四、職業教育扶貧政策的趨勢展望

當前，我國處于脫貧攻堅戰的關鍵時期，發展職業教育脫貧是助力貧困人口邁進全面小康社會的極其重要的舉措。展望職業教育扶貧政策的發展趨勢，主要包括以下幾方面。

（一）職業教育扶貧對象：培養持續脫貧能力

從長遠角度來看，職業教育扶貧，關鍵是培養貧困個體的可以持續脫貧的能力，防止農村貧困人口的返貧[6]。因此，今后的職業教育扶貧政策應更加關注貧困人口的需求，從以下視角推進貧困學生的可持續發展：一是打造平民化和個性化的職業教育體系，針對農村貧困人口提供針對性的實用職業技能，基于貧困中職生和高職生提供適合的職業教育;二是在貧困群體中營造良好的職業教育環境，通過多種路徑培養貧困人口的持續脫貧能力，提升貧困人口的幸福感。

（二）職業教育扶貧主體：搭建開放共享機制

政府及市場的有效參與有助于扶貧成效的發揮，職業教育扶貧也離不開多元主體的合力作用。一方面，可以通過搭建多元主體平臺，充分調動政府、企業等助力職業教育發展;另一方面，豐富企業及社會組織參與職業教育扶貧的路徑，增強各類資源的整合和共享。以職業教育為契機，立足多元主體的開放共享機制，營造優良的脫貧攻堅的社會氛圍，大力激發貧困人口內在的獲得感和價值觀，促進貧困人口主動脫貧，為我國實現2035年基本實現社會主義現代化目標打下基礎。

（三）職業教育扶貧形式：創設豐富多樣的內容

不同的貧困群體適合不一樣的職業教育。針對不同貧困群體的特定需求，在原有的職業教育內容上，拓寬、細化、豐富相應的職業教育內容。例如，針對職業教育東西協作行動計劃中的地區，充分發揮合作院校的職業教育優勢，結合對接院校的特色，將職業教育內容不斷豐富和完善，因地制宜，創設適合西部職業院校需求的職業教育扶貧內容，進而更大程度、更高效率地推進我國欠發達地區的職業教育發展，促進貧困地區人口的職業能力的提升，從根本上推進脫貧攻堅的進程。

（四）職業教育扶貧路徑：深化精準扶貧措施

職業教育扶貧取得成效離不開精準扶貧的理念，尤其是在全面深化改革時期，通過職業教育精準扶貧是幫助貧困人口脫貧的重要路徑。深化精準扶貧的措施是重要的課題。新時期職業教育扶貧政策應關注以下幾點：一是加大職業教育精準扶貧教育的法治政策，體現職業教育扶貧的國家意志;二是建立以目標導向的職業教育精準扶貧機制，大力提升職業教育扶貧的效率;三是完善職業教育精準扶貧的動態管理機制，加強貧困人口的可持續脫貧能力，提升貧困人口的生活水平和幸福感。

參考文獻：

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[4]陳平路，毛家兵，李蒙.職業教育專項扶貧機制的政策效果評估——基于四省雨露計劃的調查[J].教育與經濟，2016（4）：56-63.

[5]向雪琪，林曾.我國教育扶貧政策的特點及作用機理[J].云南民族大學學報（哲學社會科學版），2018（3）：87-91.

[6]吳霓，王學男.教育扶貧政策體系的政策研究[J].清華大學教育研究，2017（5）：76-84.

（責任編輯：張維佳）