生態文明視角下的嘉興環境法制化研究

鄧崔瓊

[摘 要]改革開放以來，隨著經濟的發展，生態環境問題成為了我國社會經濟發展過程中的一大難題。黨的十九大上，習近平總書記指出生態文明建設功在當代、利在千秋，我們要建設的現代化是人與自然和諧共生的現代化，既要創造更多的物質財富和精神財富好生活需要，也要提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的對美好生活和優美生態環境的需要。近年來，嘉興在生態文明及環境法制建設方面取得一定成效，也存在一定不足，因此開展生態文明視角下的嘉興環境法制化研究，對我們自身發展提供決策依據，對其他地方創新生態文明建設具有重要的借鑒意義。

[關鍵詞]生態文明;環境法制化;法制建設

[中圖分類號]D625[文獻標識碼]A

1 生態文明概念的內涵

黨的十八大以來，習近平總書記總結了老一輩國家領導人提出的有關生態文明建設的思想理論，深刻指出：“人類發展活動必須尊重自然、順應自然、保護自然，否則會遭到大自然的報復。”樹立“綠水青山就是金山銀山”的理念，努力走向社會主義生態文明新時代。得益于黨中央對生態文明建設的高度重視，針對生態文明建設的研究成果近幾年來逐漸增多，但許多人對何謂生態文明不甚了解，對“生態文明”概念模糊不清。厘清“生態文明”的概念極為重要。

國內最早提出生態文明的學者葉謙吉認為“所謂生態文明，就是人類既獲利于自然，又還利于自然，在改造自然的同時又保護自然，人與自然之間保持著和諧統一的關系（的文明）”。國外最早提出這一概念或許屬德國學者費切爾（Iring Fetscher），他于1978年發表《論人類生存的環境——兼論進步的辯證法》一文中指出：“人們向往生態文明是一種迫切的需要，這種文明與舍爾斯基所說的技術國家不同，是以設定有一種自覺的領導這一制度的社會主體為前提的，達到這種文明要靠人道的、自由的方式，不是靠一群為在世界范圍內實行生態專政服務的專家來搞，而只靠大多數人從根本上改變行為模式……”國內外學者定義生態文明內涵大多數著眼于社會關系或行為方式。要正確界定“生態文明”首要前提是要界定生態與文明。而生態是指“生態的”也即是“自然關系之中的”，自然關系包括不同物種之間及生物與其物理環境之間的關系。“文明”一詞則較為復雜，大致有兩種用法：一種是共時代用法，另一種是歷時代用法。我們認為對于生態文明的理解可以從宏觀與微觀的雙重研究視域下定義。微觀角度的生態文明只能是現代文明的一個維度，如物質文明與精神文明也屬不同維度。而現代文明中缺少生態文明這一維度，即人們沒有文明地對待生態環境，只得彌補這一維度，此處生態文明建設僅是綠色環保，即文明地對待生態環境。但這里的“文明”多指開化或進步，并非指整個社會形態。而宏觀層面的生態文明強調在人的內在發展本質與生產邏輯、資本邏輯、周圍環境之間演化出的多層面、多角度和多維度的思考，它強調發展的可持續性，并創造出“綠色的”新成果。宏觀方面所說的生態“文明”多指社會形態，即歷時態用法的“文明”。習近平總書記認同了這種觀點，他說：“人類經歷了原始文明、農業文明、工業文明，生態文明是工業文明發展到一定階段的產物，是實現人與自然和諧發展的新要求。”“宏觀和微觀層面之間雖然存在著間距和鴻溝，但這并不意味著容許我們把其中的一個層面與另一個層面二分開來，更不允許我們忽視其中的某一個層面。在宏觀層面和微觀層面之間，存在著多種多樣的關系、對應性以及同源性。”綜上，生態文明應指人類遵循自然規律、社會規律、經濟規律和人類發展規律，積極改善人與自然、人與社會之間的關系，為實現全社會的可持續發展所做的全部努力和所取得的全部成果，它屬于一種社會狀態。黨的十九大報告指出，我國要“形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式，還自然以寧靜、和諧、美麗”。可見，我國正在宏觀與微觀的雙重研究視角下，推進新時代中國特色社會主義生態文明建設新征程。

2 生態文明與法制建設的關系

2.1 立法理念的“生態化”

在改革開放初期，我們錯誤地把經濟增長的高速度、高效率當作經濟建設的目標，導致經濟發展與生態建設之間的尖銳矛盾。高成本、高耗能、高污染已經嚴重制約了國民經濟的可持續發展。發展中的不平衡、不充分、不協調和不可持續，以及資源環境約束加劇成為經濟發展中最為突出的重點問題。隨著環境危機逐步加深，大家開始反思自己的行為，認識到環境污染、生態危機與人類長期以來的行為相關。人類從農業文明到工業文明的發展過程，伴生的所有環境污染和環境破壞，已嚴重威脅到人類的發展。因此人類開始逐步建立規范及通過制度對人類的行為加以限制，并作出自我反省。最終，人類提出了要建立生態文明，實現“人與人的和諧，人與社會的和諧、人與自然的和諧”。而生態文明的實現離不開法制建設——符合生態文明要求的法律制度。也就是說在生態文明的映照之下，法制建設首先要實現自身的“生態化”。法制建設的發展和完善應該是逐步推進的，它的指導思想也應相應地進行調整以更加符合社會發展的實際要求，即要從傳統的個人（團體）主義、享樂主義轉變為生態主義，即尊重自然、保護環境。地球上的資源應該能夠實現可持續發展，人類在追求自身發展的同時也要尊重自然發展規律，與其他物種和諧共處。所有的自然資源不僅屬于當代人還屬于后代人，要把法制建設觀念轉變為“生態本位”，即人與自然要和諧共處。要更加注重當代人與后代人、人與環境的關系。即人與人之間的社會秩序向人與自然之間的生態秩序擴展，環境資源的代內公平享有向環境資源的代際公平享有邁進，由人類發展經濟的絕對自由向相對自由推移。在此基礎上，我們要完善生態法制理念，逐步確立符合生態文明要求的法制建設，使“生態化”的法制建設成為生態文明的保障和動力。

2.2 法制建設為生態文明建設提供保障

依法治國是新時代黨領導人民治理國家的基本方式。在黨的十九大對生態文明建設提出新要求和新方略的形勢下，面對資源環境約束加劇，生態環境污染較重，生態系統退化的嚴峻態勢，必須大力加強生態文明法制建設工作，更加積極有效地保護生態環境。

生態文明問題已經上升為千年大計，生態文明理念意味自我反省，它試圖徹底改變以往人類以自我意志掌控自然的價值觀，極力宣揚以一種和諧、友好、對待生命一樣對待環境的理念和方式來處理人與自然、人與人、人與社會之間的關系。這種價值觀基本要求就在于提醒和指導人類在改造和發展時都要將那些以往“被視為純粹犧牲品和取之不盡用之不竭的自然資源和生態環境”納入保護的范圍之內而且要最大限度地減少自身行為對自然環境造成的消極影響。

生態文明建設是中國特色社會主義“五位一體”總體布局的重要組成部分，也是美麗中國建設的需要。生態法制建設是生態文明建設的重要保障。只有健全的生態法律制度確保人民期盼的生態文明建設真正落地生根，才能夠影響黨員干部踐行生態文明的自覺性和堅定性，生態文明建設才能真正落到實處。當前，生態法制建設過程中也存在一些“守法與執法成本高、違法成本低”的現實問題。當生態法制建設能夠完善好，領導干部在思考問題、做出決策、采取行動之前必須要考慮是否符合生態法律制度的要求，最終由法律制度推動了生態文明的落實，效果則完全不同。

3 生態文明理念下嘉興環境法制建設現狀

3.1 嘉興當前生態環境現狀

1978年以來，嘉興社會經濟發展快速，但由于舊有的高消耗、高污染的傳統發展模式，以及環保意識缺失，造成了較嚴重的環境污染和生態破壞。近幾年，政府堅持“綠水青山就是金山銀山”理念，高舉生態文明大旗，通過確立“抓環境就是抓發展、抓民生”的理念，把環境保護工作放在重要位置，環境惡化趨勢得到了遏制，特別是深化“五水共治”“五氣共治”，踐行“絕不把臟亂差、污泥濁水、違法建筑帶入全面小康”的承諾，以改善環境質量為核心，以補齊生態環境短板為目標，強化組織領導，狠抓環境綜合整治，堅決淘汰落后產能，力促產業轉型升級，推進生態文明制度創新，全市環境質量持續向好，美麗嘉興建設工作邁上新臺階。但總體環境形勢依然十分嚴峻。主要表現為水污染問題依然存在，水質改善困難重重;空氣質量有所改善，城市大氣環境質量仍呈下降趨勢;土壤環境總體質量尚好，發展趨勢不容樂觀;垃圾處理能力無法滿足實際生活的需要;生態赤字多，環境承載壓力大。

3.2 嘉興生態文明法制建設成果

近十幾年來，地方政府環境保護意識日益增強，生態文明法制建設也穩步推進，針對水、大氣和土壤保護等方面存在的污染問題，嘉興市相繼出臺了《嘉興市南湖保護條例》《嘉興市秸稈露天禁燒和綜合利用條例》《嘉興市區飲用水源保護區污染防治管理辦法》《嘉興市主要污染物排污權交易辦法實施細則》《嘉興市機動車排氣污染防治實施意見》等地方條例和管理規定，為地方生態文明建設提供了法律和制度支撐。

3.3 生態文明法制建設的主要問題

眾所周知，環境法制建設的發展程度直接影響著生態文明建設推進進程。剖析嘉興市環境法制建設中的問題，在頂層設計法律層面主要是缺乏完善的立法思想、立法原則、相關制度等。而實踐方面具體表現在區域間法律制度不統一、部門間法律職責協調能力較差、環境影響評價監測制度需要加強、公民生態文明法制意識薄弱、生態補償制度需要加強。

3.3.1 區域間法律制度不統一。嘉興地處長三角地域中心區域地帶，境內河流穿市而過，涉及周邊省市，這就需要河流相通區域進行協同，而不是所流經省市分別進行立法。例如在太湖流域污染治理上，目前各地市并不統一，特別是對污染水環境的企業和項目的范圍并不相同，這就直接導致太湖流域沿岸相關環境污染方面的行政管理法律條例不統一，當矛盾發生時，就沒有一個統一的適用標準，也無作為判斷的通用依據。

3.3.2 部門間法律職責協調性不夠。近年，生態文明法制建設雖在不斷完善，但相關法律法規的更新卻滯后于社會發展，一些法律法規顯然已經無法滿足生態問題解決的實際情況，新情況新問題游離于舊法內容的調整范圍之外。有關環境保護立法在具體實施上面并未達到相應的效果，相關法律法規協調性差，特別是涉及與民法、刑法、行政法等部門法之間的協調性不夠。同時《環境資源保護法》地位并不牢固，散落在不同法律中的規定賦予了不同部門職權導致執法的不統一，甚至產生矛盾現象也偶有發生，在處理相關案件中無法達到一致標準，相應增加了執法困難，影響了整個生態文明法制建設的良性發展。

3.3.3 執法與預防強度不夠。受到過去較長一段時間以經濟發展為中心的思想影響，導致執法部門更多看的是地方經濟效益而忽視整體的、長遠的生態效益，從而導致執法不嚴，對相關企業或個人從輕發落。預防強度也不夠，對環境污染處理方式一直是“先污染，后治理”，導致出現無法挽救的環境問題后才引起重視，再著手治理，此方式顯然不妥。此外，對環境影響評價監管不夠，缺乏持續跟蹤監管，懲罰力度震懾作用小。

3.3.4 影響評價監測制度有待加強。各縣（市、區）政府各部門的監測技術標準以及評價方式的差異，導致監測數據不一致，而部門之間并沒有實現信息共享，導致監測信息重復發布或者發布不一致。同時，環境監測的聯防聯控制度方面更多地依靠政府協調，而自發性的跨區域、跨部門的聯合作戰，污染防治區域聯動機制尚未建立。

3.3.5 生態文明法制意識薄弱，生態補償制度未能落實。在當前推進的生態文明建設中，公民生態法律意識缺失嚴重，多數人覺得生態破壞與自己沒有太大關系，主動維權意識較差。此外，生態補償的根本目的是對被破壞、污染的生態環境進行修復，2015年的《環境保護法》以基本法的形式將該制度確立。但實際操作中，環境污染的負面評價一般情況下并未計入，更多的是考量實際經濟損失。同時利益受損者未得到有效補償。由于個人與企業等受損主體存在著差異，因此在賠補償方面應有所區別，但實際處理情況沒有準確反映受損主體差異性問題。

4 生態文明創新環境法制建設的路徑與舉措的探析

4.1 建立全域性管理制度

所謂全域性管理制度就是要建立一個環境統一管理的政府機構，目前國務院機構層面改革中已經設立“自然資源部”，對標頂層設計，地方也應該進行相關權責統一合并設立地方自然資源部門。嘉興應該充分利用接軌上海政策主動融入長三角生態環境保護的規劃中，實現資源共享，降低立法和執法成本。同時加強地方政府部門間執法的協同性和統一性。

4.2 加強執法監督，建立專業化生態文明執法隊伍

執法監督的根本目的是體現政府部門依法行政能力，而環境執法監督主要針對的是對環保執法部門權力的使用情況。在環保執法部門內部，主要是建立分工負責機制，“誰執法、誰負責”，對違規違法執法人員予以追究其責任。執法部門的外部監督，主要是來自于人民群眾、社會媒體等，通過新老媒體等方式進行投訴舉報。同時，相關部門在做出影響環境問題的決定時可以舉行聽證，鼓勵公眾參與聽證，提出相關建議。此外，執法部門還應建立定期考核制度，對考核不合格、專業素質差的執法人員進行定期淘汰。

4.3 建立完善的環境影響評估監測制度

環境影響評估監測制度主要是指針對環境資源問題調查現狀、制定方案、評估方案、確定方案的一個過程。生態文明建設的閥門就是要逐步完善環境影響評估制度、嚴格把關，做好環保源頭管理，通過評估監測制度為環境法制保障提供有力的支撐。完善評估制度，擴大環境的評價對象，將政府決策和決定都納入評價的范圍;確立統一的環境評價部門，政府出臺相關法律法規和行業標準，讓地方機關能夠依照國家制定的文件落實環評活動;掌握和運用環境監測數據的各部門要實施信息的統一發布，避免部門之間數據相互矛盾;確立統一的地方環境聯防聯控機制，組建政府環境保護小組，由相關主要領導任負責人，并將各地區的環境污染工作納入考核，確保制度落到實處。

4.4 提高公民法制意識，健全生態補償制度

為進一步了解嘉興民眾對生態文明的關注度、認知度，筆者以市民為隨機調查對象，發放500份調查問卷，回收465份，其中有效問卷為441份。調查結果顯示，42.3%的受訪者知道世界環境日，63.2%的受訪者聽說過生態文明，90%以上的受訪者關注所居住社區的生態環境狀況，這說明公眾對環境狀況關注比較高。很顯然，對生態環境的認識和關注度越高，說明改善生態環境的群眾基礎越好，越有利于生態文明各項工作的開展。相關部門應積極開展區域的生態文明及法制建設有關知識的普及推廣工作，讓公眾意識了解生態問題是民生問題，了解其重要性，讓普通民眾增強生態文明法治意識，形成環境保護問題是與自己息息相關的主人翁意識。在日常生活中，鼓勵人民群眾參與到環境保護當中，如實施垃圾分類，宣傳五水共治等，主動為環保事業做出自己的貢獻，營造人人參與，人人環保的良好局面。

生態補償制度有利于制約經濟體與社會人的環境行為，也有利于為環境提供經濟激勵和財務支持。在嘉興主要污染物排污權交易成功經驗的基礎上，進一步健全生態補償制度要著眼于環境資源“誰利用、誰支付”，遵循環境資源的有償使用總原則，使得破壞者支付、受害者補償，從而提高環境資源的利用率和確保環境資源有序開發，最終推動生態文明法治建設的進步。

總之，探析生態文明視角下的地方環境法制建設，不僅要研究生態文明問題，還要對生態文明與法制建設之間的關系進行思考，生態文明對環境法制建設提供了理論基礎，環境法制又對生態文明建設提供了重要法律保障，二者相輔相成，相互促進。如有學者所言：“生態文明給法學帶來的是革命，盡管這場革命才剛剛開始。”隨著環境資源約束逐步加劇，我們必須在新時代生態文明理論的指導下重新反思人、自然與社會三者之關系。法律本身是一系列相關聯法律規則的構架，也是調整社會關系總的行為規范，從生態文明角度對環境資源法制建設進行考量，不僅僅是一個巨大的挑戰，也是生態文明建設新的機遇，更是改革創新、高質量發展新的增長點。

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