工商資本下鄉困境的經濟學分析

徐田華

摘要工商資本下鄉看起來很美的背后是其窘迫的發展狀況，目前工商資本下鄉面臨著三大困境，分別是：“非農化”、“非糧化”的非議與種糧不賺錢的矛盾，損害農民利益的指責與實際利益受損的矛盾，圈地、套取財政補貼的嫌疑與陷入“補貼陷阱”的矛盾?；诮洕鷮W的視角，文章分析了困境產生的原因是政府與市場關系界定不清。在對原因進行詳細分析的基礎上，提出了培育市場主體，營造良好市場環境;規范地方政府行為，構建長效機制;明確政策要求，走出“認識誤區”三條建議。

關鍵詞工商資本下鄉;困境;政府;市場;認識誤區

中圖分類號S-9文獻標識碼A

文章編號0517-6611（2019）03-0237-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2019.03.073

工商資本大舉進入農村經營農業，既源于農業產業化發展和農業優惠政策的增多，也是農業現代化的客觀需要和必然趨勢。工商資本作為一種稀缺的要素資源與農業結合無疑有助于資源的優化配置，但是這兩者的結合也產生了許多意想不到的問題，在其自身發展堪憂的同時，還受到社會上種種非議與排斥，形成了工商資本下鄉的多重困境。

1工商資本下鄉的現狀及其困境

1.1工商資本下鄉的現狀

2013年前后，隨著工商資本下鄉租賃農地井噴式的增長，資本下鄉一度成為社會跟學界關注的熱點，并引起社會各界的強烈擔憂，然而資本下鄉并未一路高歌猛進，2016年前后，不僅發展有所減緩，而且各種跑路、退租的新聞不斷爆出。無論現實中還是理論研究上，資本下鄉都在降溫。

伴隨著企業租賃農地面積的迅速增加，資本下鄉快速發展。2013年農業部農村經濟體制與經營管理司解讀中央一號文件時指出，“截至2012年12月底，流入工商企業的耕地面積為186.7萬hm2，比2009年增加115%，占流轉總面積的10.3%?！盵1]2015年，原農業部副部長陳曉華說：“近三年來，流入企業的承包地面積年均增速超過20%。截至2014年底，流入企業的承包地面積已達到258.8萬hm2，約占全國農戶承包地流轉總面積的10%?！盵1]農業部網站數據顯示，截至2016年底，流轉入企業的承包地面積已達306.6萬hm2，比2015年增長9.6%，占耕地流轉面積的9.7%，占比提高0.2個百分點;截至2017年6月底，流轉入企業的耕地面積已達347.9萬hm2[1]。

據此可以粗略估算，2012—2014年，工商資本租賃農地平均增速大于20%，2015年以來，工商資本租賃農地平均增速為10%左右。

這個趨勢從知網發表的文章、局地實地調研以及相關的新聞報道中也可以得到印證。在知網中搜索“資本下鄉”、“工商資本下鄉”、“工商資本進入農業”等主題，可以看到從2013年開始發表的文章數量驟多，而2016年以后文章數量較大幅度的減少。筆者在國家現代農業示范區山東省平度市、浙江省湖州市等地調研時也發現，工商資本投資農業的熱情正在下降。2015—2017年關于工商資本跑路、退租土地、毀約棄耕的新聞也不斷報道，比如“全國秋收已近收官 大戶流轉土地后毀約棄租”“種糧大戶為何退租土地”“農村土地退租現象不容小覷”“種糧大戶怎么了？為什么要毀約退租？”

種種跡象表明，工商資本下鄉并不像社會所擔憂的那樣只是盤剝者、利益獲得方，它也面臨著很多困難。鑒于資本逐利的本性，工商資本投資減少，甚至毀約跑路的背后，必然是其利益受損，或者無法經營下去，或者不能獲得相應的利潤，或者虧損破產。

1.2工商資本下鄉存在的問題

工商資本下鄉存在的問題及其負面影響是當前社會各界最關心關注、也是學界探討最多的。主要有三方面：①存在“非糧化”和“非農化”現象，對糧食安全保障體系構成危害。金微[2]指出，2012 年底工商企業租賃耕地規模達186.7萬hm2，部分地區種糧僅有6%。劉俊[3]、馬九杰[4]認為工商資本的趨利性將對農產品供給和糧食安全帶來風險。賀雪峰[5]認為，工商資本進入農業為了獲取利潤，勢必在土地上進行“非糧化”甚至“非農化”的嘗試，從而可能引發經濟危機，誘導政治動蕩。

②存在排擠與盤剝小農戶現象，損害農民利益。張亞平等[6]認為，現階段我國有些工商資本依靠資本擴張，將農民擠出農業之外。金微[2]提供的數據表明，工商企業直接經營農地，原承包農戶的勞動力只有20%左右能夠進入企業工作。呂運濤[7]的調研發現，工商資本下鄉存在三種“排擠”現象，即糧食被排斥、耕地被擠占和農民利益被邊緣。

③存在圈占土地、套取財政補貼的現象，損害社會利益。田歐南[8]的調查表明，大多數個體工商戶流入農地存在投機行為，其中有一半的個體工商戶將農地完全閑置，等待土地升值后獲取高額差價?？祩髁x等[9]認為資本下鄉有2個目的，一是圈地，二是套取國家優惠政策，提出資本下鄉要防止只“圈地”不種地。

1.3工商資本下鄉的困境

工商資本下鄉看起來很美的背后是其窘迫的發展狀況。目前工商資本下鄉面臨著三大困境：

1.3.1“非農化”“非糧化”的非議與種糧不賺錢的矛盾。

工商資本進入農業的負面影響，最受非議的一條就是 “非農化”“非糧化”現象會對糧食安全保障體系構成危害。工商資本投資農業進行糧食生產，的確能夠解決當前小農戶生產分散、要素短缺、糧食安全等問題，并且能夠提高農業勞動生產率和競爭能力，這是政府和社會希望看到的結果。但是，種植糧食的收益非常低，而風險卻非常高。根據2015—2017年的《全國農產品成本收益資料匯編》可知，2014—2016年玉米、水稻、小麥三種糧食的平均凈利潤為21.35元/年，平均成本利潤率僅為2.04%（2014—2016年玉米、水稻、小麥作物成本收益情況見表1）。農業由于其天然弱勢性，承受著自然和市場雙重風險，一旦遭災后果幾乎是毀滅性的，但是農業保險覆蓋面窄、險種少、賠付標準低，有些地區在絕收的情況下，最高賠付標準為3 000元/hm2，賠付比率不到20%[10]。

1.3.2損害農民利益的指責與實際利益受損的矛盾。

排擠與盤剝小農戶，損害農民利益也是資本下鄉被指責的負面影響之一。雖然工商資本直接經營農業由于吸納的勞動力有限，確實存在將部分農民擠出農業的現象，此外，工商資本間接投資農業時，不管是“企業+農戶”還是“企業+中間組織+農戶”，農戶都是弱勢群體，工商企業可能會憑借資金、市場等優勢形成壟斷，壓低農產品收購價格，向農戶轉移風險[11]。但是，現實中，農戶也常常會基于各種利益考慮單方面違約，比如要求增加土地流轉費用或者提前要回土地等，工商資本也會因此遭受損失。由于農業項目投資回報周期較長，一旦農戶毀約，工商資本的投資損失很難挽回，而且假如工商資本與農戶由于利益沖突出現對立的情況時，政府出于維穩的考慮，很難去維護工商資本的利益。從某種程度上說，工商資本也處于弱勢地位。

1.3.3圈地、套取財政補貼的嫌疑與陷入“補貼陷阱”的矛盾。

圈地、套取財政補貼是資本下鄉被詬病的第三個重要負面影響。不可否認，圈地、套取財政補貼是工商資本進入農業的動機之一，資本的本性是逐利的，投資就是為了獲取利潤。托·約·鄧寧說過，“資本害怕沒有利潤或者利潤太少，就像自然界害怕真空一樣。一旦有適當的利潤，資本就膽大起來。如果有10%的利潤，它就保證到處被使用;有20%的利潤，它就活躍起來;有50%的利潤，它就鋌而走險;為了100%的利潤，它就敢踐踏一切人間法律;有300%的利潤，它就敢犯任何罪行，甚至冒絞首的危險。”[12]但工商資本是否能夠圈到地，套取到財政補貼則要看政策的嚴謹性、完備性、延續性以及政府的監管力度?，F實中，不乏工商資本因為政府財政政策的不穩定而虧損乃至破產的情況。筆者在調研時就發現，因為政府補貼不穩定、不連續，導致投機進入農業的工商資本不僅沒有得到補貼，反而還因為土地流轉價格攀升，當年糧價、產量雙下滑等原因大幅虧損導致破產的情況。

47卷3期徐田華工商資本下鄉困境的經濟學分析

2政府與市場關系界定不清是困境產生的原因

2.1市場主體不成熟，市場發育不完善

市場主體不成熟，市場發育不完善是工商資本虧產生困境的主要原因。工商資本作為市場主體進入農業的動機有很多，大致可以劃分為產業延伸、產業關聯、產業拓展、產業轉移、產業盲從、產業享受和產業投機7種類型[13]，其中前四種動機的市場主體相對比較成熟，通常對農業生產比較了解，即使他們經營的原產業性質與農業無關，但是進入農業時多會提前做些“功課”。后三種動機的市場主體并不成熟，極易因政策誘導或者投機等原因盲目進入農業，產生困境的也主要是這三類。產業盲從的市場主體往往并不了解農業，而是盲目跟風、順應熱潮，憑著一時沖動投資農業，這種市場主體最容易陷入“補貼陷阱”，也最容易“跑路”;產業享受動機的市場主體不以營利為目的，往往進行“非農化”經營，雖然這是中央明令禁止的違法違規行為，但是在與地方政府合謀的情況下，很難被監管;產業投機動機的市場主體并不是真心經營農業，往往是為了圈地、套取財政補貼資金，或者有其他謀算而進入農業，這是導致資本下鄉最受非議和詬病的一類市場主體。

工商資本下鄉的市場發育并不完善，市場機制難以運行，主要表現在：①市場競爭環境不公平，競爭主體權利不平等。盡管中央一再強調堅持依法自愿有償原則，引導農村土地承包經營權有序流轉，土地流轉不得搞強迫命令，不得硬性下指標、強制推動，但實際上地方政府與村干部推動的土地流轉還是占據主導地位，地方官員為招商引資、追求政績，會動用各種政治資源促成項目的實施，村集體作為具體操作者，在項目實施過程中和操作手法上不乏灰色地帶和暗箱操作[14]。自主推動土地流轉的工商資本大多需要與政府或者官員有“關系”，才能在國家的利益分配中獲得財政補貼項目和流轉到大面積的耕地[15]。

②交易過程難公開、透明。全國已建立縣鄉土地流轉服務中心約1.6萬家，其中鄉鎮土地流轉服務中心約1.5萬家[1]，而全國縣級區劃數2 851個，鄉鎮級區劃數3.99萬個，也就是說建立土地流轉服務中心的鄉鎮不足全國的40%。建立的土地流轉服務中心是否正常運行、是否規范運行、是否能保證公開透明有待商榷，而以行政推動的方式、暗箱操作的方式租地就更難以保證交易過程的公開透明。

③市場主體的權益沒有受到充分保護?，F有政策重在保護農民利益，沒有明確對工商資本的權益保護，工商資本作為市場主體，和其它新型農業經營主體一樣，也面臨不少的難題。比如農民單方面違約在合同期內上漲租金或者提前要回土地時，工商資本權益難以得到保護;二輪土地承包期到期以后，土地如何調整，工商資本能否續約，投資建設的基礎設施如何處理，目前還沒有明確的法律規定;設施用地和建設用地難落實，制約其生產經營規模的擴大[11]。

2.2地方政府越位、錯位，政策缺乏連續性與穩定性

中國地方官員“晉升錦標賽”式的治理模式，以及重短期數量和規模，輕長期質量和效益的農業政策績效考核標準，導致地方政府有政治動力推動、吸引甚至誘導工商資本下鄉。

有些地方政府為追求政績，不惜通過行政手段強制推動土地流轉，在農民不知情的情況下，將全村土地集體流轉出去，實行整村推進;有些地方政府在動員農民流轉土地時，動用鄉村“混混”等非正式力量[16]。有些地方政府為了實現其政績目標，或者將絕大部分農業補貼資金和項目都分配給了農業企業，或者默許甚至是支持農業企業的“造假”行為，或者與企業合謀將土地流轉面積擴大，制造“規模經營”的典型[15]。這些做法對逐利的資本來說有非常大的吸引力，誘導了大量資本無序進入農村流轉土地經營農業，并產生了圈占土地、套取財政補貼，損害社會利益等現象。

2013年前后，隨著中央對對農業現代化和土地規模流轉的重視，地方政府為提高農業規?；?，紛紛出臺政策對種糧大戶進行補貼，但是大多數的補貼政策沒有建立可持續的長效機制，而是一年一補，一年一變。以某省為例，2012年開始連續5年對種糧大戶進行補貼，但是每年的補貼政策都不一樣（詳見表2）。2012、2013年補貼政策對于工商資本具有非常大的吸引力，導致大量產業盲從型市場主體進入農業，大大加快了土地流轉的速度，促進了土地的集聚與要素的整合，提高了農業的規?；?，實現了政府預期的政策目標。短期來看，補貼政策產生了正效應。而對于種糧利潤本就微薄的工商資本來說，2014-2017年補貼金額的急劇下降乃至取消，嚴重偏離了已下鄉工商資本的預期，甚至對下鄉工商資本造成了沉重的打擊。由于補貼政策導致土地變的稀缺，土地流轉價格人為的被抬高了，而補貼金額的減少使得已經進入土地流轉市場的工商資本被迫承擔了虛高的土地流轉費用，增加了經營成本，這使得種糧利潤本就不高的工商資本面臨更低的利潤，甚至虧本。許多下鄉的工商資本還面臨著自然災害和糧價下滑的沖擊，從而直接導致了工商資本的破產和跑路行為。因此，從中長期來看，補貼政策不僅沒有產生正效應，反而還因為“補貼陷阱”導致了負面效應。

2.3政策要求不明確，社會認識有誤區

“非農化”與“非糧化”是當前資本下鄉最受非議的一個負面影響。盡管 “非農化”與“非糧化”經常同時出現，實際上“非農化”與“非糧化”是兩個不同的概念，兩者內涵、外延皆不相同。由于中央對工商資本的政策更多的是導向性而非強制性的，一方面導致工商資本由于資本的逐利性缺乏從農種糧的動力和制度約束，另一方面社會上普遍存在對工商資本“非農化”與“非糧化”的警惕與擔憂。但是，社會上對“非糧化”與“非農化”一視同仁的警惕與否定是存在誤區的，禁止“非農化”是一個政府行為，而“非糧化”傾向卻是一個市場行為。

從2013年中央一號文件提出鼓勵和引導城市工商資本到農村發展適合企業化經營的種養業開始，工商資本幾乎出現在每年的一號文件中。2014年中央一號文件提出探索建立工商企業流轉農業用地風險保障金制度，嚴禁農用地非農化。2015年中央一號文件提出鼓勵工商資本發展適合企業化經營的現代種養業、農產品加工流通和農業社會化服務，嚴禁擅自改變農業用途。同年4月，農業部等四部委聯合出臺了《關于加強對工商資本租賃農地監管和風險防范的意見》。2016年中央一號文件提出完善工商資本租賃農地準入、監管和風險防范機制。2017年中央一號文件提出研究制定引導和規范工商資本投資農業農村的具體意見。2018年中央一號文件提出加快制定鼓勵引導工商資本參與鄉村振興的指導意見。

從中央出臺的一系列文件政策中可以看到，中央對于“非糧化”與“非農化”的政策與態度其實是不同的。首先，中央對企業流轉土地后是否種糧并沒有嚴格要求。僅在《關于加強對工商資本租賃農地監管和風險防范的意見》中提出“對在糧食主產區、糧食生產功能區、高產創建項目實施區、全國新增5 000萬t糧食生產能力規范實施區租賃農地的，要采取有效措施防止‘非糧化?！?也就是說政策對于“非糧化”并沒有全面禁止，而只是有重點的防止。工商資本進入農業追求利潤是正當表現，在不違背國家法律法規及相關政策的基礎上，棄糧從經、投資種植業或者其他領域并無不可。

其次，中央對“非農化”的嚴令禁止的。政策多次提到嚴禁農用地（耕地）非農化，嚴禁擅自改變農業用途，嚴禁借土地流轉之名違規搞非農建設……堅決查處通過“以租代征”違法違規進行非農建設的行為，強化租賃農地的用途管制，采取堅決措施嚴禁耕地“非農化”。這是由我國的基本國情決定的，耕地是我國最為寶貴的資源，18億畝耕地紅線是保障糧食安全的底線，耕地紅線必須嚴防死守，要“防止出現一些工商資本到農村流轉土地后搞非農建設、影響耕地保護和糧食生產等問題”[1]。

因此，是否種糧應該是市場主體的自主選擇，在不違背政策的前提下“非糧化”是不應該受到指責與非議的。而“非農化”不僅必須堅決禁止，而且要完善政策，加大約束，做好事中事后有效監管。

3工商資本下鄉困境的解決之道

3.1培育市場主體，營造良好市場環境

鑒于進入土地流轉市場的工商資本動機不同，相關部門要把好準入關，培育市場主體健康發展。鼓勵支持產業延伸、產業關聯、產業拓展、產業轉移四種動機的工商資本進入農業，并對這四類市場主體進行重點培育，促使其良性發展;慎重允許產業盲從型工商資本租賃農地、進入農業;禁止產業享受和產業投機兩種動機的工商資本進入農業。對長時間、大面積租賃農戶承包地的工商資本按照《關于工商資本租賃農地監管和風險防范的意見》的要求，制定相應控制標準，做好分級備案，審查審核租賃農地企業的主體資質、農業經營能力、土地用途、風險防范，是否符合當地產業布局和現代農業發展規劃等事項。對不符合相應條件的，不得享受相關產業扶持政策和優惠措施，甚至進行限制或禁止。

要營造良好的市場環境，確保市場機制在工商資本下鄉的過程中正常發揮作用。①營造公平競爭環境，使市場主體享有平等的權利。嚴禁地方政府與村干部以行政手段推動土地流轉，鼓勵工商資本與農戶協商自主推動土地流轉，加大地方政府對工商資本下鄉及土地流轉項目的信息公開力度，加強中央監管，社會監督，防止強制推動、暗箱操作和非法操作。②建立健全土地經營權流轉市場，為交易過程公開、透明提供保障。③充分保護市場主體的權益。加大對農民的法律知識普及教育，增強農民法律意識，減少農民單方面違約行為;明確二輪土地承包期到期以后，下鄉工商資本的續約規定;落實設施用地和建設用地，為下鄉工商資本經營發展提供良好環境。

3.2規范地方政府行為，構建長效機制

隨著“規模經營”“超級規模經營”導致土地產出率下降以及土地流轉補貼政策目標的偏離和負效應的顯現，近兩年中央不再強調規模經營，更加關注適度規模經營和生產效率，一定程度上削弱了地方政府推動工商資本下鄉的動機，但是地方政府出于部門利益和個人利益目的仍然有推動工商資本下鄉的動力，因此要完善相關的政策措施，規范地方政府的行為。①完善農業政策績效考核標準，使考核與市場主體行為脫鉤，而與對資本下鄉的事中事后監管以及服務掛鉤。②禁止地方政府或村干部使用行政手段強迫農戶流轉農地，制定相應的政策對通過下指標、定任務等方式強迫農戶流轉土地者進行約束與懲罰，保護農民利益。③加大地方政府對工商資本項目引進、土地流轉等相關信息的公開力度，接受社會監督。

構建長效機制，穩定工商資本預期，確保工商資本有序進入農業。地方政府一年一變的補貼政策，由于缺乏穩定性、可持續性和前瞻性，使得市場主體不僅承擔市場風險還要承擔政策風險，無法對未來的收益進行準確判斷，從而導致大量市場主體投資失敗，乃至破產，破壞了正常的市場秩序。因此，要構建政策的長效機制，穩定市場主體的預期?？梢酝ㄟ^出臺管未來幾年的政策，也可以通過法律手段明確政策內容，確保政策的連貫性、可持續性與透明性，使市場主體對未來政策及其變化有充分的預期，有效引導市場主體的投資決策，促進市場主體的健康發展，提高政策效果。

3.3明確政策要求，走出“認識誤區”

社會對“非農化”與“非糧化”的擔憂，既源于中央政策要求不明確，又源于社會對中央政策要求理解不透徹導致的認識誤區，因此走出資本下鄉困境，要走出對“兩非”的認識誤區，明確中央的政策要求。

3.3.1

完善鼓勵支持工商資本下鄉的配套政策措施。①建立負面清單，明確工商資本不能進入的領域。政府對于損害或者有可能損害國家、社會或農民利益的領域建立負面清單，明確工商資本禁止進入的領域。負面清單之外的領域，應該允許工商資本合法進入。②按照2018年中央一號文件要求：“加快制定鼓勵引導工商資本參與鄉村振興的指導意見，落實和完善融資貸款、配套設施建設補助、稅費減免、用地等扶持政策，明確政策邊界，保護好農民利益。”③做好相關服務。針對工商資本進入農業領域后政府及有關部門的后續服務跟不上問題，應增強服務意識，加大公共服務職能，加強基礎設施建設，為企業發展營造良好條件。

3.3.2正確認識“兩非”現象?！胺羌Z化”是市場行為，只要不違反相應的政策法規，就不必像“非農化”那樣視之如洪水猛獸。禁止“非農化”應該是政府行為，政府要明確政策，對改變農業用途，違規搞非農建設的情況制定嚴格的懲罰措施，做好監管，確保違法違規者承擔相應的責任。

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