高職院校外部治理環境建設初探

張俊青

[摘要]一方面，高職教育發展被置于充滿壓力和變化的外部治理環境中;另一方面，高職院校外部治理環境面臨著技能需求與技能供給相脫節、技術技能積累與產業結構升級不匹配以及職業教育供給與終身教育發展要求不適應等現實困境。建議從完善技術技能人才培養和使用的外部治理結構、建立官產學協同發展的技術技能積累機制、探索增加高職院校經費使用自主權三方面探索高職院校外部治理環境的建設路徑。

[關鍵詞]高職院校? 外部治理環境? 現實困境? 路徑選擇

[中圖分類號]G717??? [文獻標識碼]A??? [文章編號]1004-3985（2019）08-0036-06

一、高職院校外部治理環境建設的背景

1.新一輪科技革命要求高職院校提高創新型技術技能人才的供給能力。著名經濟學家布萊恩·阿瑟認為，經濟不僅是技術的一種表達，而且隨著技術的進化而進化，新技術必然引起經濟的重新適應并建立新的制度安排。2016年世界經濟論壇發布的《未來就業報告》認為，不同技術的融合發展是新一輪科技革命的典型特征，以互聯網、云計算、大數據等為代表的信息技術，以智能機器人、無人駕駛汽車等為代表的智能技術，以納米、石墨烯等為代表的新材料技術，以氫能、燃料電池等為代表的清潔能源技術，以基因組、干細胞等為代表的生物技術，這些看似毫無關聯的領域正以協調發展的方式引發產業結構變革、商業模式創新和勞動力市場轉型，不同行業、職業和工業門類的技能需求和人才需求也將發生重要改變。

一方面，技術的創新與進步是以有適應能力、創造能力和競爭能力的人才供給為前提的。另一方面，技術的革新不斷改變著工作的性質和安排，使工作的非物質化特征日益明顯起來。高等教育的使命不再是為產業部門的穩定性工作崗位培養產業工人，而是要培養有前途的、能夠適應環境變革的創新型技術技能人才。這類人才具有適應勞動力市場變化的穩定性職業能力、跨行業的職業技能和通用能力、工作場所學習和經驗積累、嚴謹的工作精神和實踐技能等。能夠為促進技術革新和技術升級提供人才支持，是當前和未來高職院校服務經濟社會發展的基本職能。

2.“制造業升級”要求高職院校開拓技術技能積累與創新的發展維度。《2013年國民經濟和社會發展統計公報》指出，2013年中國第三產業增加值占比（46.1%）首次超過第二產業（43.9%），這意味著中國經濟發展階段進入工業化后期，經濟增長也開始進入從高速增長轉入中高速增長、從依賴投資和出口增長向依靠消費和內需拉動、從要素驅動向創新驅動轉變的“新常態”。工業產值比例下降并不意味著工業在經濟發展中的重要地位發生改變，“因為制造業本身所蘊含的生產能力和知識積累都是關于一國經濟長期發展的關鍵。”①制造業不僅是技術創新的主要來源、新技術應用的主要載體和技術傳播的主要基地，其重要功能還在于通過技術創新和擴散來提高經濟增長效率、創造更多高質量的工作崗位和拉動生產性服務業的規模擴張和質量提升。

2008年國際金融危機以后，發達國家以重振制造業和大力發展實體經濟為目的實施“再工業化戰略”。美國提出“先進制造業國家戰略計劃”，德國開始實施“工業4.0計劃”等。面對國內外新的技術環境、競爭環境和投資環境，中國政府出臺了工業強國規劃《中國制造2025》。“再工業化戰略”不是對傳統工業的回歸，制造業升級也不是簡單地提高制造業的產值比例。傳統制造業升級為現代制造業的可靠途徑是，通過加強現代信息技術與制造業的融合、制造業與服務業的融合以及新技術與傳統產業的融合來提升復雜產品的制造能力和滿足個性化消費的需求能力。在重塑制造業競爭優勢的進程中，技術技能積累與創新是建立現代制造業體系的內在基礎，也成為加強職業教育經濟功能的重要維度。《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》強調要強化職業教育的技術技能積累作用。《高等職業教育創新發展行動計劃（2015—2018年）》提出將高職院校打造成技術技能積累的重要資源集聚地。因此，以助推產業結構升級為目的，為企業形成核心技術能力和競爭優勢提供所需要的技術技能供給是新時期高職院校服務經濟社會發展的政策期待和歷史使命。

3.終身教育發展要求高職院校擴大教育機會供給的有效途徑。科技進步和競爭性的勞動力市場使得個人在學校教育期間獲得的知識和技能很快過時，終身教育和繼續教育越來越符合經濟發展的需要，能夠使企業保持就業水平和提高競爭力，也為個人提供知識和技能更新、職務晉升的可能性。終身教育還要求職業教育為“學業失敗者”、處于社會邊緣或不利環境的群體提供受教育機會，幫助他們更好地融入勞動力市場和社會中。《教育2030行動框架》強調，到2030年，要確保所有人能夠平等地獲得職業技術教育和培訓，目的是顯著增加就業人數和用于就業創業的相關技能，即每個人都應有不斷更新其工作技能、認知技能和可轉移技能的教育機會。

高職教育因具有經濟與教育的雙重屬性和鮮明的區域特色，在促進社會要素的公平流動和縮小城鄉經濟發展差距方面發揮著重要的杠桿作用，顯著提高了勞動力人均受教育年限和高等教育毛入學率。據統計，2014屆高職畢業生中有91%的學生為家庭第一代大學生，2011—2016屆高職畢業生中家庭背景為“農民與農民工”的比例已達到50%以上，高職院校成為承載大眾化高等教育任務的主要教育機構和農村生源接受高等教育的重要途徑。全民終身學習需求的持續增加要求高職院校不斷擴大教育機會供給，從單純地關注經濟增長向更加關注教育公平和社會可持續發展轉變，在實現終身教育從理論領域走進實踐領域的過程中成為核心教育機構。

二、高職院校外部治理環境面臨的現實困境

1.勞動力市場面對技能需求與技能供給不平衡的技術性失業問題。技術升級推動了產業升級，這必然要求勞動者的技能轉換同產業技術的變化基本保持均衡，使得勞動者的供給結構適應產業轉型升級的需求。《全國職業供求分析報告2001—2017年》指出，2002年以來，勞動力市場對各技術等級或專業技術職稱的求人倍率均大于1，說明技術類勞動力的供給小于需求。《國家人權行動計劃（2012—2015年）實施評估報告》指出，“截至2015年底，全國技能型勞動者總量是1.67億，其中高技能人才是4501萬人，占技能勞動者總人數的27.3%”②，說明非技術類或低技能勞動力供大于求的現象還比較顯著。“中國勞動力市場技能缺口研究”顯示，“低技能勞動力無法適應產業升級和企業發展的需要，高學歷畢業生以及海歸人員的工作技能卻與產業需求嚴重脫鉤，本質上是求職者的勞動力技能與崗位要求不匹配造成的供求缺口。”③

從供給側結構性改革的角度分析，當學校所培養的人才因沒有受到恰當的訓練不能適應社會發展需要、教育機構所授予的資格不能滿足經濟發展要求時，人才供給結構與人才需求結構之間就會存在脫節或錯位，而過剩的人力資源不能完全被現有的經濟體吸收掉，導致當前“技能短缺”與“人才過剩”的結構性失業問題和“學非所用、用非所學”的人才培養的負面效應。技能型人才供給不足與非技能型人才供給過剩并存，一方面說明教育體系內部因人才培養效率低而存在教育資源浪費;另一方面也說明就業結構內部因人力資源使用不充分而存在就業浪費。由于技術革新和技術轉化的速度不斷加快，傳統的學校教育已無法完成與技術進步和產業升級需求相匹配的技能型人才供給。作為一種跨界行為的技術技能人才培養在宏觀層面的運行和實施，首先要建立經濟領域和教育領域之間深度融合的溝通機制，由學校、企業、行業組織、科研機構和各級政府等共同解決用人制度與育人制度相分離的問題，為達成勞動力市場技能供給與技能需求的均衡狀態提供制度安排。

2.企業內部存在技術技能積累與產業轉型升級需要不匹配的結構性缺陷。經濟發展和技術進步的實質是獲得技術能力并將技術能力轉化為產品和工藝創新的過程。隨著2013年中國經濟進入新常態、2015年經濟發展形勢面對“經濟增速下降、工業品價格下降、實體企業盈利下降、財政收入增幅下降和經濟風險發生概率上升‘四降一升的突出矛盾”④和中國人口紅利的快速消失，提高技術創新能力和全要素生產率成為中國工業經濟增長和產業結構轉型升級的內在動力。在工業化后期，要實現從傳統制造業向現代制造業的升級、從勞動密集型產業占優勢比重向資本密集型和技術密集型產業占優勢比重的轉型，取決于企業技術技能積累能力和技能型人力資本能否成為技術創新、商業模式創新和組織結構創新的堅實基礎。

“技術引進”通常被認為是后發國家擁有先進技術和加強技術積累的一條捷徑，但是隨著成熟企業向技術前沿的不斷接近，通過引進新技術和對新技術消化吸收已不能完全適應制造業升級、產業結構轉型和價值鏈從低附加值向高附加值轉變的需要，必須實施以技術創新和制度創新為核心的創新驅動戰略來實現經濟可持續發展。技術創新源于技術知識積累，而技術知識的積累機制和使用機制具有內源性，即首先要具備一個能夠調動和真正吸收新技術的有利環境，將新技術與企業的內部條件相匹配并融入企業內部組織中。目前，我國企業整體的技術積累水平較低，研究開發和技術轉化的積累較少，企業之間、校企之間技術技能積累資源的共享機制和合作機制不夠完善。因此，由于具有創新能力的技術技能人才供給短缺、從事研究開發的高層次人才匱乏而長期形成的結構性缺陷，很可能成為企業技術技能積累不足和技術創新乏力的短板，以及影響傳統產業升級和新興產業培育的瓶頸。

3.高職教育發展面臨著供給單一性與需求多樣性的矛盾。“辦學主體及其關系以及經費投入問題應當是辦學體制改革的核心問題。”⑤改革辦學體制的主要目標是通過理順政府、學校與社會的關系，擴大教育有效供給，滿足社會和個人日益增長的教育需求，實現教育供求平衡。所謂職業教育供求平衡，是指職業教育機構所提供的教育供給基本上能夠滿足社會和個人對職業教育有支付能力的需求。

目前，供給單一性與需求多樣性的矛盾是職業教育發展的主要矛盾。究其原因，第一，單一辦學主體意味著單一的職業教育資源供給主體，這必然影響到行業組織、企業和個人等其他社會力量投資辦學的積極性，也抑制了社會資本、市場信息、實踐平臺和技術專家等豐富的經濟資源和社會資源轉化為職業教育資源的可能性，無法滿足社會發展對職業教育的多元化需求，以及“新型農民”、城市待業人員、新生代農民工等非技術類或低技能勞動力對職業教育的個性化需求。

第二，對職業教育的經費投入與發展需求不匹配。比較發達國家在工業化后期階段職業教育經費支出總量占 GDP的比重平均維持在1.2%左右。2014年，中國已經進入工業化中后期階段，政府是職業教育經費投入的主體。《2016年全國教育經費執行情況統計公告》指出，2016年中國職業教育（含中等職業教育和高職高專教育）經費支出占 GDP的比重僅為0.6%;從生均培養成本比較分析，2016年中國普通高等學校生均培養成本大約是高職高專院校生均培養成本的 1.6倍。職業教育經費支出占 GDP的比重偏低和高職院校生均成本長期低于普通本科院校，嚴重影響了技術技能人才的數量增長和質量提升。

第三，從教育資源利用效率分析。在內部治理環境中，學校基礎教學設施建設、教職員工與學生之比的下降、技術投入、實訓設備更新等都促使辦學成本不斷上漲，而由于高職院校辦學自主權不足以及教育經費使用和管理自主權受限，導致教育資源配置不合理和人才培養效率低下。

三、完善高職院校外部治理環境的路徑選擇

1.以技術治國為改革理念，完善技術技能人才培養和使用的外部治理結構。從宏觀角度看，首先要樹立技術治國的改革理念，完善有效促進技能型人力資本與技術進步相匹配、產業結構和勞動力市場成功轉型的外部治理結構。

第一，以推進供給側結構性改革為目標，建立基于統籌管理的現代職業教育組織機構。學習和借鑒英國的商業、技能與創新部，澳大利亞的國家培訓局和中國香港的職業培訓局等建設經驗，基于協調和溝通的原則，可將負責職業教育的職業教育與成人教育司、職業教育中心研究所，負責職業培訓的人力資源和社會保障部、中國就業培訓技術指導中心，與負責自主學習、在線學習的行業職業教育機構等共同組建為國家層面的職業教育管理機構，以有效實現勞動力市場的技能需求與職業教育機構的技能供給之間高度匹配、教育領域的學歷證書與職業領域的資格證書之間相互融通、高等院校的教育資源和行業企業的培訓資源之間優化配置，為走出用人制度與育人制度之間相分離的現實困境、實施產教深度融合的育人模式解決結構性問題。

第二，通過立法賦予企業辦學自主權，促進企業在技術技能人才培養中發揮主體作用。可賦予具有教育資格的企業以職業教育辦學主體地位，享受教育政策的優惠，給予教育投入的補償，使其真正成為職業教育辦學過程中的法律主體、投資主體和教學主體;明確企業與其他利益相關各方的責權利關系，著重體現利益相關各方對企業所承擔責任的期望和認同，激活企業履行社會責任的自覺性和主體意識，為有效發揮企業在技術技能人才培養、技術研發以及各類資源配置中的導向作用提供法律保障。

第三，以促進技能可持續發展為目的，建立符合技能型人才成長規律的、適應經濟發展與勞動力市場就業需要的國家資格框架。為了促進教育系統與勞動力市場的融合，必須在普通教育和職業教育之間建立搭橋制度，在不同的普通教育層次提供等值的職業教育與培訓，更加重視非正規教育和非正式教育過程中的技能開發與實踐，為緩解技能需求與技能供給之間的結構性矛盾營造良好的外部環境。

2.以促進產業升級為改革目標，建立官產學協同發展的技術技能積累機制。技術技能積累是技術創新和產業升級的內在基礎，也是現代職業教育服務經濟社會發展的重要維度。高職院校需承擔起技術知識遞進和技術能力積累的職責，不斷完善市場化的高技能產業工人培養和培訓體系，為推進傳統產業改造升級和新興產業培育發展提供有效的人才供給和技術供給。在以知識為基礎的現代社會中，產業作為進行生產的場所，政府作為契約關系的保障，大學作為新知識新技術的來源，無論是技術積累還是技能型人力資本積累，本質上都是政府、產業和大學三個主體發揮聯動作用的結果。建立官產學協同發展的技術技能積累機制的目的是要把政府、產業、大學集成為一個為創新驅動和技術轉移鋪平道路的運行機制。隨著時間的推移，新機制將越來越多地包含每個主體范圍的要素，主體之間更便于實現信息互通、資源共享、人員交流和優勢互補。

在建立官產學協同發展的技術技能積累機制的過程中，政府的首要任務是在政策制定、實施、評估和改進的整個過程中，建立起與行業組織、企業、高校和其他社會機構不斷對話的機制，為校企聯合進行技術技能積累做出制度安排。

企業作為產業系統的個體和市場活動的主體，一是為內部勞動者提供適應自身發展需求的成長通道，建立系統的職業教育和崗位培訓體系，以適應生產技術不斷升級的要求;二是利用企業的生產環境、技術研發和資源優勢參與技術技能人才培養的全過程，以提升外部勞動者的技術水平;三是與教育機構、其他企業、科研機構積極開展人力資源合作，構建技術技能積累的合作機制和共享機制。

高職院校則必須主動參與到企業核心競爭優勢的創造中，結合技術升級和產業升級對人才需求結構的變化，有效開展基于現代學徒制的育人模式，提高專業教育與工作領域的崗位匹配度。

加強政府、產業和高職院校三者之間相互作用的結果可能包括創新戰略、創業行動和“混合型組織機制”——科技園、孵化器、戰略聯盟、合作研究中心、衍生公司等，還包括企業技術創新的核心要素、科技成果向生產力轉化的運行機制以及技術技能積累和技能型人力資本積累的可靠路徑。

3.以擴大教育供給為改革手段，探索增加高職院校經費使用自主權的實現途徑。終身教育的理念和實踐要求高職院校實行多元主體的辦學體制和經費投入體制，將更多的社會資源轉化為教育資源，將潛在的教育供給轉化為現實的教育供給，以擴大學校的辦學自主權和提高資源利用效率。

第一，建立多元化的經費來源渠道，增強高職教育供給能力。除了提高職業教育經費支出占GDP的比重和高職院校生均培養成本以外，不斷尋求和拓寬經費來源的其他渠道也是擴大職業教育供給的正當途徑。

具體來說，通過建立多元主體共同辦學的治理結構來引入新的投資者，提高行業、企業、社區等利益相關方在職業教育經費投入中的比例;通過混合所有制辦學模式改革，以校企股份制辦學的形式使校企雙方可按比例進行辦學經費投入;高職院校利用自身的特色專業優勢、師資優勢和科研優勢，通過簽訂研究合同來提高自籌資金的能力;研究和實施由政府、學校、企業和學生（家庭）合理分擔培養成本的比例和機制;等等。

第二，提高教育資金利用效率，擴大經費使用自主權。一是賦予學校最大限度地重新分配教育資金的經費使用權，使學校有權在二級學院和系（部）之間、二級學院院長有權在各系之間、系主任有權在不同專業的教師之間重新分配資金，以最大限度地降低不合理的決策所帶來的風險;同時，增加經費開支自由，允許學校根據實際情況將經費用于不同的用途，如學校有權自主決定縮減甚至完全取消某類專業或某些活動。

二是在二級學院或系一級單位探索和實施“成本中心預算”的財政模式。把每個教學單位都視為具有財政意義的成本中心，賦予每個預算單位以財政自主權，使每一個成本中心的目標支出都能得到本中心所得收入的充足支持，教職員工工資、運營費用和管理費用等都必須由本單位的學雜費、研究經費和捐款等收入來支出。這樣每個教學單位才會在學術活動中努力增加收入和降低成本，才能在高職院校內部治理的基層組織機構真正落實辦學自主權。

[注釋]

①黃群慧.中國的工業化進程：階段、特征與前景[J].經濟與管理，2013（7）：10.

②國務院新聞辦公室.國家人權行動計劃（2012—2015年）實施評估報告[R/OL].（2016-06-14）[2018-02-09].http：//www.chinanews.com/gn/2016/06-14/7903600.shtml.

③復旦大學，清華大學，J.P.Morgan.中國勞動力市場技能缺口研究[R/OL].（2017-05-19）[2018-01-02].https：//wenku.baidu.com/view/ba2d3f5942323968011ca300a6c30c225801f015.html.

④劉志彪.中國語境下如何推進供給側結構改革[J].探索與爭鳴，2016（6）：70.

⑤林克松，朱德全.職業教育均衡發展與區域經濟協調發展互動的體制機制構建[J].教育研究，2012（11）：105.

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