關于“全面實施預算績效管理的意見”的思考

自耀華 張之陽

摘 要：《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》的公布，可謂新時代現代財政建設中的一件標志性的大事。在近年我國減稅降費力度不斷加大的背景下，全面實施預算績效管理、壓縮低效無效支出，更顯得尤為重要。筆者試著結合自己的工作和理論實踐，對此進行解讀并提出一些思考建議。

關鍵詞：預算績效管理;措施;思考

一、清晰的時間表和路線圖

國家對預算績效管理工作一直高度重視，各地區各部門按照上級的有關決策部署和新預算法規定，積極推進財稅體制改革，不斷完善預算管理，大力推進預算績效管理，使財政資金使用效益不斷提升。預算績效管理開始試點到如今，已在全國全面推開，由項目評價逐漸擴展到整體部門評價，由對單一的資金評價到綜合的政策評價，推行速度較快，但在推進過程中也仍存在很多問題。此次《意見》為全面實施預算績效管理勾畫了清晰的時間表和線路圖，明確了未來在預算績效管理方面的發展方向，可謂目標明確、路徑清晰、層次分明、邏輯嚴密、內容翔實、切合實際。

（1）目標明確。《意見》指出要通過3―5年的時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，實現預算管理和績效管理的一體化，打破預算資金分配的固化格局，促進預算資源的配置效率和使用效益的提升。

（2）路徑清晰。《意見》提出要通過全方位管理格局的構建、全過程管理鏈條的建立、全覆蓋管理體系的完善，以及相關管理制度的健全和約束體系的硬化，促進相關目標的全面實現。

（3）層次分明。《意見》將預算績效管理體系劃分為政府預算、部門和單位預算、政策和項目預算三個層級，同時把財政收入納入績效考核范圍，今后將不只是對財政支出進行評價和管理，而是對收支進行更加全面、更加嚴密的管理，成為績效管理改革的一個重要創新。

（4）邏輯嚴密。《意見》既總體設計又統籌兼顧，既全面推進又突出重點，并從科學規范、公開透明，權責對等、約束有力等方面對預算績效管理必須要遵循的原則給予了規范，可以說是思路清晰、條理分明、邏輯嚴密。

（5）內容翔實。《意見》對預算評價的主要內容、關注對象、部門和單位的評價范圍及評價核心，事前績效評估的對象和重點、事中績效運行和監控的流程及范圍、事后評價的方式和結果應用，以及一般公共預算和其他“三本預算”的績效管理，都做了明確的規范，內容全面、翔實。

（6）切合實際。《意見》對預算績效管理工作中的難點進行了明確和規范，針對事前評估的要點、核心要素，以及在開展績效評價過程中爭議較大、難點集中的領域都做了明確和說明。總體來說，對預算績效管理的改革實踐具有很強的指導意義。

二、全面實施預算績效管理，重點在“全面”

從2003年提出預算績效評價改革，到如今全面實施預算績效管理意見的正式落地，已走過了整整十五年。全面實施預算績效管理是實現高質量發展的測度“量尺”。

此次《全面實施預算績效管理意見》的出臺，是國家治理體系、治理能力現代化的重要體現。現代國家的一個顯著特點就是高度關注財政資金的使用績效。傳統上，財政資金的使用更關注的是花錢，追求“少花錢、多辦事”;但現代社會更追求的是“錢花得怎么樣”。我國財政部門很早就開始實施預算績效管理，此次《意見》重在“全面”：從全方位的格局來看，以前的預算績效管理是從項目開始，屬于微觀層面;此次《意見》要求從各級政府、到全部部門和單位、再到具體的政策和項目，是一個全方位的格局。從全過程的鏈條來看，之前所說的“績效評價”只是其中的一個環節，除此之外，預算績效管理還要做到事前有目標，事中有監控，事后有評價，評價之后還有結果應用，這個鏈條是符合績效管理基本理念的。從全覆蓋的體系來看，以前的績效評價只在重點財政支出方面，這次《意見》提出“全面實施”，覆蓋了全部的政府預算，避免了跑冒漏滴等問題。

三、全面實施預算績效管理的 “三三一”體系，實現了三大新突破

1.體現了績效管理價值取向有新突破

《意見》 指出，全面實施預算績效管理要“更加注重結果導向、強調成本效益、硬化責任約束”。“強調結果導向”而不是“過程導向”，意味以人民為中心，優化施政流程，提升決策質量，按照權責對等的原則，賦予預算部門、單位、地方政府更大的自主性和靈活性，充分激發發展動能和發展活力。“強調成本效益”補足了我國績效管理中的短板，意味以預算績效管理為突破口，完善成本、質量和效益績效指標，開展成本管理、 質量管理和效益管理，提升公共產品和服務質量，推動高質量發展。“硬化責任約束”包括硬化績效管理工作落實責任和績效結果責任，是確保績效管理延伸至資金末梢，落實到人的重要保障。

2.體現了“三全”體系有突破

《意見》指出“力爭用 3―5 年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。” 全面實施預算績效管理要做到“全方位”的管理格局，即將目前主要聚焦于政策和項目層面的績效管理，拓展到政府預算績效管理、部門和單位預算績效管理。

《意見》提出要完善全覆蓋預算績效管理體系，將“四本預算”收支全部納入績效管理，加強“四本預算”之間的銜接。這是對此前以一般公共預算為主、以預算支出為主開展績效管理的突破，為政府理財和施政的統一奠定了基礎。

3.體現了“實現預算和績效管理一體化”有新突破

《意見》要求“實現預算和績效管理一體化，著力提高財政資源配置效率和使用效益，改變預算資金分配的固化格局，提高預算管理水平和政策實施效果，為經濟社會發展提供有力保障。”實現預算和績效管理一體化意味著預算管理和績效管理的主體、對象、 過程、權責和信息系統融為一體，是現代國家治理的共同特征，是我國國家治理體系和能力現代化的內在要求。

“三三一”體系的形成意味著全面實施預算績效管理成為財政在國家治理中發揮基礎和重要支柱作用的重要抓手，是政府治理和預算管理的深刻變革。

四、關于如何貫徹落實好《意見》的幾點思考

1.加強立法工作，推進相應政策法規法制的健全

國家應盡快鼓勵督促第三方機構參與績效管理評價工作的相關法規。應盡快完善對于第三方機構從業資質、技術能力以及相應規范的強制性規定等，真正做到有法可依。在實際操作方面，根據行業、地域等特點，制定相關規定，實現從指標設計、評價標準與方法、數據收集等一整套的體系建設，只有對各個環節提供制度上的保障，才會更加發揮預算績效管理對政府公信力建設的作用。

2.建立績效目標培訓和申報輔導機制，強化績效評價理念

第一，加強預算績效管理的宣傳、培訓和指導，明確績效目標管理的原則、方法和步驟，引導部門單位梳理績效管理思維模式，規范績效目標的申報，提高績效目標申報質量。第二，充分發揮對績效評價工作有經驗的中介機構人員和專業人才的作用，通過購買服務的方式聘請獨立的第三方等中介機構和專業人員對各部門單位進行協助輔導，以期養成各部門單位績效目標管理能力。在提高預算績效管理理念的基礎之上，明確績效目標建立的重要性和必要性，切實形成使用財政資金必問效、無效必問責的良好局面。

3.建立科學系統的績效評價體系。

績效評價指標體系是直接制約績效評價質量的重要因素。首先，完善績效評價主體，確立財政部門、預算部門的績效評價主體地位，強化第三方評價體系建設;其次，作為項目和資金的責任主體，預算部門負責項目和部門整體支出績效評價，應積極開展績效自評價，并科學合理運用成本效益分析法、比較法、因素法等多種評價方法，對預算資金支出的經濟性、效率性和效益性進行全面客觀評價;再者，將績效評價指標體系作為整體工作設計中的核心要素，應根據不同行業、項目類型有針對性地精心設計，由于專項資金項目性質、內容各有不同，在不突破共性指標框架、優化個性指標基礎上，設置核心關鍵性指標，調整權重和科學設置標桿值，同時定量指標和定性指標有機結合、互補，形成符合目標內容，突出項目特色，細化量化結合的指標體系;最后，建議建設科學適用的績效評價指標體系庫，為預算績效管理奠定堅實的基礎。

4.成立全國性的績效評價行業協會

根據最新的《意見》，要進一步引導和規范第三方機構參與預算績效管理，嚴格執業質量監督管理，這樣對第三方評價機構提出專業要求，對預算績效評價工作的專業開展有一定的促進作用。但仍要發揮相關行業組織協會作用，讓“市場在資源配置中起決定性作用”，充分發揮行業協會等自律組織對第三方機構的協調、紐帶作用。通過全國性的行業協會建設，加強行業自律，促進第三方機構有效提升自我專業素養。與此同時，加大對從業人員的專業性培訓及考核力度，提高相應的技術水平。

5.建立完善的事前評估機制

要結合預算評審、項目審批等，對新出臺重大政策、項目開展充分有效的事前績效評估，重點論證立項必要性、投入經濟性、績效目標合理性、實施方案可行性、籌資合規性等，考察項目是否是促進社會經濟發展所必需的，績效目標是否在質量、數量、時效、成本、效益等方面都設置了細化、量化的指標，項目所制定的實施方案是否存在不切實際或無意義的情況，項目籌資是否合規等問題。投資主管部門要加強績效評估，評估結果作為申請預算的必備要件。各級財政部門要加強新增重大政策和項目預算審核，必要時可以組織第三方機構獨立開展績效評估，審核和評估結果作為預算安排的重要參考依據。

由上所述，《意見》將成為未來一段時期“建立規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”改革中，具有里程碑意義的綱領性、前瞻性、創新性、務實性決策部署。我們要全面深入貫徹落實好《意見》，為國家現代財政體系建設奉獻力量。

（責任編輯：王文龍）