“省內單列”省直管縣新模式的財政效應研究
——基于河南省改革試點的實證分析

劉窮志，苗高杰，傅 蕾

(1. 武漢大學 經濟與管理學院，湖北 武漢 430072； 2.上海交通大學 安泰經濟與管理學院，上海 200030)

一、制度背景與文獻回顧

黨的十九大報告指出，要深化機構和行政體制改革，賦予省級及以下政府更多自主權。正所謂“郡縣治，天下安”。自秦代郡縣制成型以來，縣級行政建制始終是我國國家治理的基礎。改革開放后，在城鄉二元經濟結構下，縣級政府承擔著改革發展、民生保障、社會管理等重要任務，在國家治理結構中，縣一級行政單位處于承上啟下的關鍵環節，具有重要意義。所以，我國在不斷推進的行政管理體制改革中圍繞縣一級政府做了大量嘗試，其中的一個重要方向就是試圖減少政府縱向層級，由省直接管理縣。

新中國成立的很長一段時期內，我國的地方治理普遍實行“省—(地區)—縣”的管理體制。改革開放后，為促進城鄉經濟發展，以地市合并、撤地設市為主要措施，全國大部分地區形成了“市管縣”的改革熱潮，此后縣級各項事務主要由市進行監管。①“市管縣”的管理體制，使市級政府獲得大量的社會經濟管理權限，但相應減弱了縣級政府的管理權力和博弈能力，不利于縣級政府在經濟活動方面自主性的發揮，同時增加的政府層級加大了行政管理和信息溝通的成本；不僅如此，有些經濟實力較弱的地市難以帶動其所轄縣的經濟發展，甚至對所轄縣的經濟資源、財政利益等產生“盤剝”現象，對縣域經濟發展形成“擠出效應”。一些研究將“市管縣”體制的這種弊端概括為：財政漏斗、權利漏斗、效率漏斗(張占斌，2007)[1]。基于此，我國從2002年左右開始在政府縱向層級上進行“財政省直管縣”改革，意圖繞過市一級政府，通過在政府間收支劃分、資金往來、轉移支付等方面建立省級政府與縣級政府的直接聯系，實現在財政管理體制方面減少政府層級的目的，從而做大縣級財力，解決縣鄉財政困難，促進縣域經濟發展。

自省直管縣改革推行以來，國內學者圍繞其政策效果進行了大量研究，但由于各地區改革措施、改革階段不盡相同，研究的方法與視角有所差異，使得對這一改革的評價有所出入。支持“財政省直管縣”改革的研究認為，省直管縣減少了財政管理體制上的政府層級，提高了縣的行政效率和財政激勵，有助于縣域經濟增長和縣級財政狀況好轉。如賈俊雪等(2013)的研究表明省直管縣增強了縣級財政自給能力，有助于縣級財政解困[2]。劉沖等(2014)發現，省直管縣通過增加財政收入的激勵刺激了經濟增長[3]。才國偉等(2010)基于全國樣本研究，通過系統GMM方法計量發現，省直管縣的政府層級改革顯著促進了經濟增長[4]。盧洪友等(2017)通過比較市管縣和省管縣兩種模式下的財政支出效果發現，省管縣模式擴大了縣級政府財政支出[5]。而也有學者認為，“財政省直管縣”改革改變了地方政府的約束激勵機制，改革后因省級政府監管范圍擴大而帶來監管協調成本和難度增加，從而導致對縣級政府財政行為監管約束的有效性降低。鄭新業等(2011)基于河南省的數據研究發現，省直管縣政策促進縣域經濟增長的作用機制來源于經濟分權而非財政分權，其研究結論不支持省直管縣政策的推廣[6]；陳思霞等(2014)和賈俊雪等(2011)的研究表明，省直管縣改革作為一項分權改革，削弱了省以下政府間的協調機制，加劇了地區內部的財政競爭，從而強化了縣級政府“重基建，輕民生”的扭曲性財政支出激勵效應[7-8]。Li et al.(2016)研究發現，省直管縣改革增加了縣級政府財政收入，但并沒有促進經濟增長和民生改善，同時加劇了土地出讓中的腐敗[9]。

在具體實踐過程中，“財政省直管縣”改革作為一項分權改革，涉及多方利益調整，雖然直管縣的財政權限有所增加，但是在干部任命、產業規劃、園區建設等方面仍然接受市級政府管理，面臨市和省“兩個婆婆”管理的尷尬局面。由于改革在財政資源方面觸動市級政府利益，在這種情況下，市可能有意增加改革試點縣在地區性事項中的支出責任和分攤成本，同時在干部考核任命等方面偏袒非直管縣，從而減弱直管縣干部的工作激勵(丁肇啟等，2017)[10]。這種財政分權與行政不分權并存的矛盾是造成“財政省直管縣”改革的政策效果難以全面凸顯的重要原因之一。

基于此，為進一步推進地方行政管理體制改革，破解多頭管理，監管不暢的“財政省直管縣”體制障礙，國家于2010年開始深化省直管縣改革，在河南、河北等8個省份選取30個縣進行試點，希望突破原有的市管縣體制框架，實現試點縣行政管理隸屬關系與所在地市的基本脫鉤，不僅在財政關系上進行省對試點縣的直接管理，同時在經濟社會管理，黨委、政府、人大、政協工作體制，司法管理體制等深層次政治體制以及垂直管理系統方面實現全面管理，實際上是賦予試點縣與市級政府同等的權限，在省內考核監管等方面將其單列出來，既區別于其他縣，又有別于地級市，這種省直管縣模式被稱為“省內單列”模式(張占斌，2013)[11]。河南省于2011年6月選取鞏義、蘭考等10個縣作為改革試點，一次性賦予改革試點縣多達603項經濟社會管理權限，在之后的幾年時間里河南省陸續出臺意見，逐漸深化這一改革，在經濟社會管理、行政管理、干部任免等方面出臺了詳細規定，基本實現了省對單列縣的全面直管。表1比較了河南省“省內單列”省直管縣和“財政省直管縣”兩種改革模式的基本特點。可以看到“省內單列”改革模式將省對縣的直管從財政領域拓展到各個方面，試圖通過推動行政體制直管與財政體制直管的匹配銜接，實現各環節減少政府層級的目的，從而推動地方行政管理體制改革向縱深發展。

已有文獻對“財政省直管縣”的財政績效做了大量研究，但對“省內單列”這種省直管縣新模式的財政效應缺乏系統分析。應當看到，“省內單列”的省直管縣新模式明顯不同于之前的“財政省直管縣”。“財政省直管縣”改革仍然是在市管縣框架下進行，而“省內單列”打破了市管縣體制框架，形成了行政管理上的省直管縣，表明政府縱向層級改革進入深水區，利益博弈更加復雜化(朱進芳，2017)[12]。如果說“財政省直管縣”基于財政分權的渠道影響縣級政府財政行為的話，那么“省內單列”模式下財政分權和行政分權將會共同作用于縣級政府的財政行為。兩種省直管縣改革模式和程度有所不同，“省內單列”省直管縣模式的財政效應有待單獨系統研究。本文基于河南省的改革試點，運用雙重差分方法對縣級面板數據進行實證分析，發現“省內單列”改革模式提高了縣級政府的人均財政收支水平，但是人均財政支出增加幅度大于人均財政收入，從而一定程度上擴大了財政缺口，不利于縣級財政自給能力的改善。科學高效的政府層級設計是我國完善政府治理體系的重要課題，對將縣在省內單列這種省直管縣新模式的財政效應進行研究對深化地方行政管理體制改革具有重要意義。

表1 財政省直管縣與省內單列模式對比

二、研究假設

“省內單列”的省直管縣模式使縣與市行政隸屬關系基本脫鉤，雖然避免了市的支出責任向縣轉移，但伴隨著經濟管理權限的下放，地方政府約束激勵機制發生了改變，縣級政府自身的支出責任相應增加。與此同時，河南省改革方案文件中明確表明，省內單列縣的發展目標之一是建設成為地區副中心城市，單列縣面臨的支出需求擴大，從而促使縣級政府財政支出增加；另一方面，省內單列后，單列縣和地市及周圍縣市的競爭關系進一步增強，雙方在產業發展、財政稅收、基礎建設投資等方面的非合作博弈傾向凸顯，單列縣勢必會增加財政支出以爭取競爭優勢。此外，從“財政省直管縣”模式過渡到“省內單列”的模式，意味著地方分權改革從財政分權擴展到行政分權，省內單列縣的經濟活動自主度提升，同時由于試點縣主官高配副廳級，在經濟績效考核壓力和晉升激勵下，縣級官員發展地方經濟的動機進一步強化，勢必會增加財政支出以促進經濟增長從而謀求職位晉升。與非單列縣相比，單列縣在促進經濟發展上可運用的競爭手段增多，在招商引資、土地審批、項目上馬等方面的操作空間擴大，優勢更為突出，吸引企業入駐和產業投資的效果更加明顯，投資增加促進經濟增長，從而帶動財政收入的增加。基于此，本文提出假設1。

H1：省內單列的省直管縣改革模式擴大了試點縣財政收入和支出。

經濟增長是財政收入增加的源泉，而經濟增長依靠產業發展、項目投資拉動，這些都不是一蹴而就的，需要一定的時間才能奏效。這意味著在短期內，財政收入的增加是一個相對緩慢的過程。而在單列后，試點縣致力于建設區域副中心城市，在加速推進城鎮化背景下，省內單列在基礎設施、城鄉建設等方面的財政支出剛性強化，勢必進行大量投入，形成較大規模的財政支出，推動財政支出增速上升，從而可能在短期內擴大財政缺口，降低財政自給能力。基于此，本文提出假設2。

H2：省內單列的省直管縣改革模式擴大了試點縣財政缺口。

三、研究設計

(一)模型設定

政策效果評價通常采用雙重差分方法(Difference-in-Difference)。河南省“省內單列”改革可視為一項準自然實驗，進行了改革的縣可視為實驗組，其余縣作為對照組，通過控制其他影響因素，比對政策發生前后實驗組與對照組之間的差異，就能從中識別改革財政效應。面板雙重差分模型的一般形式可以設定為：

yct=α+β·du+γ·dt+θdidct+φXct+εct

(1)

其中，被解釋變量yct是度量縣財政狀況的指標；du是區別改革組與對照組的變量，若一個縣進行了改革，則du=1，否則du=0；dt是區分改革時間前后的變量，如果t≥2011，則dt=1，否則dt=0；didct是組別虛擬變量du與時間虛擬變量dt的交乘項；Xct為一系列控制變量。在式(1)中，系數θ可以反映改革的凈處理效應，是本文重點關注的系數。這是因為，如表2所示，基于式(1)，對于改革組而言，改革實施前后其財政狀況的變動為γ+θ，γ+θ之中包含了改革政策因素與其他因素對改革縣財政狀況的影響；對于對照組而言，在改革發生前后其財政狀況的變動為γ，γ中只包含其他因素對其財政狀況的影響，所以改革對財政狀況的凈影響即為γ+θ-γ=θ，即交乘項didct的系數。所以，雙重差分方法可以剝離共同影響改革縣與非改革縣財政狀況變動的一般性因素，從而只保留改革政策的凈處理效應。

表2 雙重差分方法的處理效應

由于面板數據結構下，可能存在地區異質性和時間變動性等不可觀測因素對處理結果產生干擾，為使得估計結果更加精確，本文對式(1)加以改進，采用如下的面板雙重差分固定效應模型檢驗“省內單列”改革對單列縣財政狀況的影響：

yct=α+θdidct+φXct+countyc+timet+εct

(2)

在式(2)中，countyc是地區固定效應，可以更精確反映每個縣的特征，能夠替代模型(1)中較粗糙的分組變量du；timet是時間固定效應，可以更精確反映每個年度的時間特征，能夠替代模型(1)中較粗糙的改革實施變量dt。在模型(2)中，改革的凈處理效應仍然為系數θ。

(二)變量與數據描述

關于被解釋變量財政狀況，本文分別用取對數后的人均預算財政收入和人均預算財政支出以及取對數后的人均預算財政收支差來衡量。關于控制變量，本文用人均GDP、固定資產投資占GDP比重、是否是縣級市、第二產業增加值占GDP比重、人口規模等五個指標控制地區經濟發展水平、產業結構、人口狀況等因素對縣財政狀況的影響。本文的樣本為2007-2016年河南省108個縣，數據來源于《中國縣(市)社會經濟統計年鑒》、中經網統計數據庫及Wind資訊。經整理最終得到2007-2016年間河南省108個縣共計1080條觀測樣本。數據的描述性統計如表3所示。

表3 描述性統計

注：由于2016年極個別縣的有關數據缺失，故各變量的觀測數略有差別.

四、 實證分析

(一)改革前平行趨勢檢驗

應用雙重差分方法的重要前提是，實驗組與對照組必須滿足相同的時間趨勢。只要改革前兩組被解釋變量指標變化滿足同時間趨勢，即使實驗組和控制組存在差異，也可以認為兩組的匹配是合適的。圖1至圖3描繪了樣本區間內實驗組和對照組在財政狀況指標上的時間變動趨勢，可以很直觀看出在2011年改革前，兩組的人均財政收入、人均財政支出、人均財政缺口均有相同時間趨勢，這表明本研究滿足平行趨勢假設的前提。不僅如此，表1至表3清晰地反映出，在改革后第一年即2012年，實驗組原本低于對照組的財政狀況三項指標全部追平了對照組，并在之后年份實現超越，且兩組差距逐漸增大。我們推測，這種趨勢變動的差異性和2012年重合點的出現極有可能與2011年推行的省內單列省直管縣改革有關。

圖1 實驗組與對照組人均財政收入 圖2 實驗組與對照組人均財政支出

圖3 實驗組與對照組財政缺口 圖4 虛假改革的財政收入效應

圖5 虛假改革的財政支出效應 圖6 虛假改革與財政缺口

(二) 實證結果

表4是基于模型(2)得到的“省內單列”改革的財政效應估計結果。從表4可以看到，改革使省內單列縣的人均財政收入和人均財政支出水平分別變動0.147和0.164，且均在1%的置信水平上顯著；同時，人均財政支出的總體增加幅度要大于人均財政收入，正如第3列所示，改革變量did與人均財政缺口顯著正相關，表明改革擴大了人均財政缺口，一定程度上加重縣級財政負擔。實證結果表明，從整體來看，省內單列縣改革促進財政收支增長的效應明顯，但在短期內財政支出效應大于財政收入效應，從而擴大了改革縣的財政缺口。

表4 改革的財政效應

注：***、**、*分別表示在1%、5%、10%的置信水平上顯著，括號內為聚集在縣級水平上的穩健標準誤.

(三)動態DID檢驗

為進一步分析“省內單列”改革從2011-2016年隨時間變化的動態效應，本文將改革虛擬變量分解為改革后6個年份，實行“省內單列”改革的縣位于201k年則取1，否則取0。回歸模型如下：

(3)

計量結果如表5所示，“did2011”到“did2016”分別表示改革在2011至2016年各年度對省內單列縣財政狀況的影響。可以看到，不管是人均財政收支還是人均財政缺口，改革的財政效應有著不斷增強的趨勢，且結果相當穩健。這一方面表明省內單列省直管縣改革的財政效應持續存在，且隨著改革深化推進而不斷增強；另一方面進一步驗證了在這種省直管縣模式下，短期內擴大財政缺口的趨勢是穩健的。

(四) 穩健性檢驗：安慰劑測試

實證檢驗前平行趨勢假設檢驗已經很好地排除了雙重差分方法計量過程中的內生性問題。為了排除潛在遺漏變量所造成的內生性和改革偶然效應問題，參考Li等人(2016)[9]和陳思霞等人(2017)[13]的做法，用安慰劑測試進行穩健性檢驗。我們以反事實檢驗的思路進行安慰劑測試。具體講，在全樣本108個縣市中，隨機抽取10個縣市作為改革實驗組，其余縣市作為對照組，通過虛構偽改革樣本進行估計從而得到虛假改革效應。如果沒有遺漏重要變量以造成實質性干擾，那么虛假改革效應系數應接近于0。這樣的隨機抽樣和虛假回歸重復300次。圖4至圖6呈現了300次回歸后虛假改革效應估計系數分布圖，可看到估計系數分布顯著集中于0附近，表明虛假改革效應接近于0，即虛構的“省內單列”改革對財政解困沒有顯著影響，反證了本文結論的可信性；同時可看到之前基準回歸的估計系數落在小概率區間，表明改革的財政解困作用不是一種偶然效應，說明本文結論是穩健的。

表5 改革的動態效應

注：***、**、*分別表示在1%、5%、10%的置信水平上顯著，括號內為聚集在縣級水平上的穩健標準誤，控制變量和雙向固定效應限于篇幅沒有匯報.

五、結論及建議

本文基于河南省108個縣2007-2016年的面板數據，利用雙重差分方法，從靜態和動態兩個角度對“省內單列”省直管縣改革新模式的財政效應進行了實證分析，研究結果表明，改革從整體上提高了試點縣的人均財政收支水平，但短期內擴大了財政缺口，增加了試點縣財政負擔；從動態角度來看，改革的這種財政效應漸趨增強，人均財政收支和財政缺口增加的趨勢日漸明顯。

基于此，本文認為優化“省內單列”模式省直管縣改革，一方面要完善省級政府對省內單列縣的監督約束機制。省內單列后，單列縣權限猛增，如果省級政府不能對單列縣權力使用進行有效監管，單列縣在財政支出行為上的擴張性將進一步強化，在自身財政收入增長不能滿足支出剛性需求時，難免通過土地出讓、舉措債務等手段進行融資，在防范化解重大風險作為主要攻堅戰的背景下，容易增加改革風險；與此同時，省內單列后，單列縣直接對接省級部門，省級部門的監管協調成本和難度相應增加，需要完善監管機制以適應新的監管需要。建議通過推動縣級政府簡政放權、轉變職能的自我改革，構建上級督查、自身糾察、群眾監督的多層次制度體系以約束規范其財政行為，使單列縣財政活動保持在合理運行區間。另一方面要健全省內單列縣與地市的合作機制。省內單列模式的省直管縣改革打破了原有的市縣體制框架，從根本上對地方政府間的利益關系做了調整和分配，觸動了市的利益。省內單列后，雖然單列縣與所屬地市在隸屬關系上脫鉤，但由于雙方歷史文化等方面又緊密聯系，如果不能處理協調好兩者關系，雙方競爭加劇將導致重復建設、效率損失等問題。建議由省級部門牽頭成立協調機構，在公共服務供給，產業布局升級，城鄉規劃建設方面對縣與市在資源共享、成本分擔、利益分配等方面加強溝通配合，做出有效機制安排，從而實現省內單列縣與所在地市的合作共贏，釋放出最大化的改革效益。

[注 釋]

① 本文中所提到的縣包含縣級市，所提到的市指的是地級市.