淺析行政法視角下的公物公眾使用

劉云

摘 要：隨著社會的發展，我國的科學技術的發展也有了很大的進步。公物公眾使用收費過高或不當的免費都存在公平、效率等問題。現有學說對收費判斷的標準過于空泛、單一，無法反映復雜的現實，也難以給予實踐有效指導，需要更精細化的研究。影響收費與否及定價的主要因素包括需求的基本性、資金來源、價格調控的合比例性、自然公物還是人工公物、使用習慣、受益對象和受益范圍與時機、自愿的意思表示等。

關鍵詞：行政法視角；公物公眾；使用

目前，在我國公物管理、公物利用領域，由于行政權的濫用，公眾對于公物的合理使用權利沒有受到應有的保障。本文在公物的理論框架下，對我國目前公物公眾使用的一些現狀如公物公眾使用的收費等問題進行探討和思考，并在此基礎上，為保障公物的公眾使用提供一些完善的建議。

1 公物相關概念

關于公物理論，在大陸法系國家如法國、德國、日本等已經有相對成熟的理論研究了。在我國，對于公物法的理論研究，總的來說沿襲于以上大陸法系國家，還需要在與國內立法、司法理念以及實踐相結合的基礎上進一步完善。目前嚴格按照我國現有法律來說，公物只存在于學理上的概念之中，并沒有寫入實體法中。本文主要從公眾的角度探討公物的公眾使用，所以本文所研究公物主要針對的是直接提供公眾使用，服務于公共利益的公眾用公物。

2 我國公物公眾使用的現狀及思考

1）現有立法不完善。雖然在各層級法律之中有某一特定公物或者特定公物領域的相關立法，如《草原法》、《公路法》、《自然保護區條例》等，但我國現有的法律并未就整個公物領域進行統一立法。目前，我國公物立法還尚有諸多需要完善之處：首先，現行有關公物的法律法規一般集中強調行政機關的各方面職權，缺少對公眾參與權以及救濟權的規定。如《自然保護區條例》中的法律條文都集中于以行政主體的角度，對管理機構的管理職權及管理制度進行設置，而對公眾各項權利卻少有提及；其次，由于法律的空白與漏洞，在公物的管理中常出現背離公共利益的情況。

2）公物管理侵犯公眾使用權。依照行政法的基本原則，并考慮到公物的公共福利性，行政主體在對公物進行管理時應遵循合法性原則、平等原則、正當程序原則等。但由于在我國，目前沒有統一的公物管理規則，在面對繁雜多樣的公物時，行政主體在行使管理權時的自由裁量權被放大，且由于缺少監督，行政主體在行使公物管理權時違背以上原則，侵害公眾對公物的合理使用權利的現象也廣泛存在。

3）公物公眾使用收費過高。關于公物的使用，學理界基于公物的公共屬性，存在免費為原則，收費為例外的觀點。但是這也并不代表，免費是對所有公物公眾使用的必須，甚至于在某些特定公物領域，對所有公眾免費使用反而會損害公共利益，產生公地悲劇。還有，從現實的角度來說，政府公共財政畢竟是有限的，也并不能完全負擔起對所有公物管理和保護的成本。所以，一般來說，對特定公物的公眾使用進行適當收費是可取的。但是，由于在缺少統一高層級法律的約束下，行政管理機關濫用對公物公眾使用收費的自由裁量權，為了追求部門、地方政府或者集體的利益，設定不恰當的收費標準，對公眾的合理使用增加負擔。

3 我國公物公眾使用的具體完善

1）完善我國公物相關立法。針對公物法律制度的不完善，首先，在公物領域的立法應樹立以公共利益為首要的立法理念，并確立管理的統一法律規范，在立法上要注意體現對行政機關自由裁量權的限制，對公民應當享有的權利進行系統規定，包括程序上的權利和享有救濟的權利，以保證公物能夠真正服務于公眾。其次，由于某些特定公物領域的相關法律規范中存在法律層次低，如有些公物領域僅僅存在部門規章無法約束地方性法規，使得有些公物在實際中變成地方的“私有財產”，謀求地方利益的工具，所以應建立高層次的法律規范體系，增強法律的約束力。再而由于我國目前公物立法，僅在少數公物領域制定了相關法律規范，其他公物領域法律尚存在空白，所以應擴大公物領域法律覆蓋的范圍，完善其他公物領域的立法。

2）構建公物管理具體制度。為嚴格規制公物管理機關作出關于公物的行政決策時的自由裁量權，應首先確立公物管理的規則。在具體制度的建設上，主要從公物自身的保護、制約公物管理者權力濫用、保障公眾的權利這三個方面來構建：在公物自身的保護上，主要從行政主體義務的角度，來完善行政主體履行公物管理的義務的制度，避免因不作為帶來對公物自身的損害，且明確行政主體未盡到管理義務造成危害結果時責任的承擔；制約公物管理者權力濫用的有關制度構建包括，明確行政主體對公物利用進行許可以及限制的具體范圍、條件以及標準的設置；保障公眾權利的制度構建體現在保障公眾對行政主體的監督權、對公物的利用請求權、因公物致害時的損害賠償請求權以及相應救濟制度等。

3）完善公眾參與。約束行政主體的管理行為，保護公物本身免受不當損壞以及公眾自身的權利，都需要完善公眾參與制度。在公眾參與公物管理的行政過程中，行政主體做好關于公物管理的信息公開尤為重要。行政主體應保障公眾參與制度落到實處，與時俱進，做好公眾參與的宣傳與動員，促進公眾參與形式的多樣化，同時做好公眾參與的規范化引導，以此為常態制度進行建設并不斷完善。在行政執法過程中，要慎用自由裁量權，嚴格制定關于公物信息公開的具體條目，準確、全面、及時地公開與公眾利益相關的公物管理行政過程中的信息。在信息化的現代社會，行政主體也應該主動完善信息公開的電子化平臺，對各項相關信息進行整合及分類，為公眾獲知公開信息減少阻礙，提供便利。此外，在司法中，保障公眾參與體現在保障公眾享有尋求司法救濟的權利，包括擴大行政公益訴訟的主體資格，保障公眾可訴訟的權利。

4）營利性收費。營利性收費，是指公物的收費以獲利為目標，而定價上不僅能收回成本，還能獲得一定的投資回報。這主要針對的是非國家投資的公物。作為市場主體，其投資建設公物的主要目的是追求經濟回報，收費是其中的重要一環，因此也就自然而然地在收費定價上需要盈利空間。對于這樣的一種收費，實踐中多有將其稱為“市場調節價”。在此之所以使用“營利性”這一個概念，而非“市場性”，有兩個原因。第一，效率性收費屬于非營利目的，但其同樣需要考慮市場性因素；第二，營利性收費以市場考量為主，但并非是純粹的市場機制，受到了價格控制等行政調控手段的影響。行政調控手段在營利性收費的公物中是十分必要的。

4 結語

在服務行政的理念下，基于公物的公共屬性，行政機關應主動認識到公眾具有對公物的一般使用權并且對其加以法律和制度上的保障：一方面，通過完善立法，為公物的公眾使用提供法律保障，使得公物管理規則的制定有嚴格的法律依據，并使公眾能夠實質地參與到公物管理過程中并享有權利的救濟；另一方面，完善我國公物管理制度，分離公物管理職能和公物開發利用職能，形成相互之間的制約，以致于最大限度實現公物的公共利益。總之，對于保障公物的公眾合理使用，應從立法、行政、司法上保障公眾使用權益，以提高公共福祉，這也需要未來行政法學給予公物的管理與公眾使用更充分的關注。

參考文獻

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[2]宋瑞，孫盼.我國5A級景區門票價格分析與國際比較[R].北京：社科院旅游研究中心，2015.

作者簡介

劉 云，河南師范大學法學院碩士研究生。