PPP資金管理優化路徑

摘 要：PPP作為一種新興的公共產品或服務供給模式，在具體的PPP項目每一個環節都面臨各種資金管理隱患，本文在對問題成因進行分析的基礎上，提出資金“穿透”項目全流程的管理方法，探究PPP項目資金管理優化路徑并有針對性地提出建議。即在明晰資金預算數據、構建社會資本入選標準的同時，創新融資手段、加強內控力度、使用多元指標量化缺口并合理支付，最后通過引入消費者效用，完善項目補助政策。旨在為我國PPP的發展尋求政府和社會資本方的比較優勢，以期實現低成本、高效率的公共產品供給方式。

關鍵詞：PPP項目；資金預算；資金管理；優化路徑

一、引言

PPP（public private partnership），也叫PPP模式，它是指地方政府為進行基礎設施建設而向社會資本方發出合作邀請，發揮各自比較優勢，共同開發高質量、高效率公共產品或服務的一種項目運作模式。我國允許社會資本參與公共產品建設以來，僅四年多時間，據財政部統計的投資額合計13萬億元，錄入全國PPP綜合信息平臺庫的項目高達8000多個。單個PPP項目的資金額度從十幾億到幾百億不等，所以相對于其他項目，PPP項目資金的管理顯得尤為重要。而現有文獻，主要對PPP面臨的問題和風險進行研究，以及會計核算，稅務影響等方面的探討，并對投融資、回報機制等提出政策建議等，對項目資金管理關注度不夠，針對資金流的研究更少，尚無從PPP項目全流程角度對資金進行系統性連接、穿透管理的研究。本文將按照PPP項目實施的節點，從立項標準、確定社會資本方、具體合作過程到最終退出四個環節，梳理PPP項目在資金預算、投資占比、資金募集、使用、分配和資金獎懲等方面的問題成因，提出PPP項目資金需“穿透”管理的優化路徑，建立起PPP項目專屬的資金管理流程，為PPP模式在我國健康、深入開展提供參考。

二、PPP項目資金運作流程

（1）選擇社會資本方時需甄別資金實力

成立項目公司首先要合理配置資本金結構，目前以社會資本控股的項目公司更為普遍，所以對社會資本方的各種要求都較高，尤其是自有資金數額，如果其用于出資的來源主要是融資所得，那么“小馬拉大車”式的參與方式已不再單純是公私合作了，而是政府與金融機構的結合，不利于PPP的長遠發展；同時社會資本的融資能力也不可忽視，為防止合作過程中資金鏈斷裂、社會資本重建設輕經營、提前退出，需重點辨識其融資能力。總而言之，社會資本方的資金實力是選入PPP項目的基本要求和重要方面。

（2）項目實施包括資金募集、運用和分配三個階段

項目實施階段包括建設期和運營期，是PPP項目成敗的關鍵環節，涉及資金的募集、運用和增值后分配。為成功開展PPP項目，資本金的投入遠不能滿足建設期的各項支出，因為PPP項目工程浩大、資產成本高等，項目公司在建設前期即需募集大量資金，招募對象一般為金融業和公眾。政府方出于對建設期資金鏈斷裂等風險的考慮，通常也會提供稅收優惠等補助，確保項目資金風險最高的階段順利實施。 資金的運用不僅包括項目建設期的資產購置、工程造價，還包括運營期成本和維修費用，以及項目實施必需的期間費用、薪酬、利息等，使用范圍龐雜、金額巨大。這通常造成項目公司首次的融資資金難以滿足該階段資金消耗的局面，所以再融資顯得尤為重要，構成資金運作的又一環節，連貫循環之前的資金運轉。運營方式千差萬別致使資金回流形式有所不同，在PPP模式中，各類項目的資金增值方式主要有三種，這是造成資金分配結果不同的重要原因。

三、資金管理問題及其成因

（1）社會資本自有資金實力不足

PPP項目風險高、資金需求量大的特點，決定了政府在選擇社會資本時最為看重的就是其自身資金實力和融資能力，由于參與政府治理的競爭者眾多，無論采用各種招標方式、競爭性談判還是單一來源采購，政府對其審查都需花費大量時間和人力物力，還未必做到深層次了解。現實中政府在有限的預算資金、審查成本和資源下，難以甄別資金存量豐厚的優質投資方，導致入選的社會資本資金存量不足，可能出現穿透看社會資本金都是借款的情形。

（2）資金募集受限、運用不規范、分配矛盾突出

一般的PPP項目建設期占總周期時間比在20%-65%之間不等，是項目成功關鍵，但建設期支出種類繁多，且數額較大，也是資金消耗的主要環節，如果項目公司自有資金不足、前期融資所得支出殆盡，巨額貸款利息的中斷償付導致公司信用評級降低、增加信用風險，對其后續再融資百害無一利，政府補助可能也無濟于事；而運營期部分貸款已到期，若營運資金和政府補助資金不足以覆蓋巨額利息和還貸支出，很容易造成資金鏈斷裂風險，這無疑是“雪上加霜”，威脅資金融通。同時，加上信息不透明對盈利能力無法可靠評估，使得金融業望而卻步，其他融資途徑也因此受限，造成了“融資渠道窄”的局面。目前PPP項目仍舊廣泛使用傳統的銀行信用貸款、擔保類貸款、基金等融資方式，渠道窄問題亟待解決。

資金回流增值后，私營企業收益最大化目的和政府方公共福利最大化目標矛盾日趨激烈。對有消費者付費的特許經營項目，私營部門可能為賺取私有暴利，不惜低報資金收入，高估運營成本，謀求高額定價；收入不足以覆蓋成本時，項目公司很可能為盡快實現資金回流而過度再融資，致使政府缺口補助依據遭受誤導；政府付費購買情況下，如何有效監督避免社會資本虛增工程造價，是解決資金分配的另一難題。

四、PPP項目資金管理的優化措施及建議

（1）構建社會資本入選標準

細化項目采購內容。對于采購文件的設置，除應包含項目的概況信息、所需社會資本方基本條件和初步合作合同草案等外，對于選擇社會資本方的評審規則應深度細化，在方法選擇上體現公平，在標準制定上符合項目的實質要求。因此可要求競爭者們提供資信和業績證明等，并派專門采購小組對候選社會資本進行實地考察，落實資信水平，并通過可變細節問題談判，深入了解合作意向，確定社會資本承受能力。

確立社會資本入選依據。根據項目特點制定的總體投資戰略和資金預算，決定了社會資本的風險承受大小，通過合同簽訂前對資金投入目標進一步分解確定的資金額度，來判斷各競爭者風險承受能力范圍，測定其對目標達成的有效資金是否充裕，以此作為社會資本入選標準，防范社會資本濫用杠桿的可能性。

（2）資金募集、運用和分配的優化設計

一般新設的項目公司資信水平不高，所有資金都通過銀行貸款限制條件多、融資成本高，而針對用途籌集資金，不僅有利于降低成本，而且可以積累信用。比如固定資產進行融資租賃，可在一定程度上緩解融資難問題，并且可以合理避稅。目前一些PPP項目開始選用資產證券化，以項目未來的資金收入和權益作為承諾來發行證券。將證券交易應用于PPP，不僅有助于緩解項目公司的籌資難困境，還引入了公眾作為證券持有人，使得公眾對其監督力度增強，降低了政府監督成本。一舉多得的證券化行為為拓寬融資渠道另辟蹊徑，各地政府在綜合考量項目是否適合證券化后，對可采取證券化的項目應優先提供支持。

使用者付費價格的確定不僅要考察資金流入和成本的實際大小，而且要聽取咨詢部門、中介組織、投資方、運營者、消費者等利益相關方的意見，考慮特許經營的時間和定價高低可能產生的影響，平衡多方因素并依據其權重大小建立多元指標衡量體系，以便隨外部環境變化適度調整，達到均衡社會福利最大化、社會資本公平所得的目標。準確衡量缺口實際大小，避免社會資本“綁架”政府剛性兌付，造成財政資金流失。

參考文獻

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作者簡介：丁鑫鑫（1995-），女，漢族，河南鄲城人，在讀碩士，鄭州大學商學院，研究方向：稅務和公司治理。