耕作層剝離再利用實踐與政策差距淺談

【摘要】隨著我國退耕還林政策的推行，耕作層土壤剝離和再利用成為耕地土壤保護的重要措施，補充耕地質量得到了提高，也可以進一步來保護耕地資源。土地資源管理是堅守耕地紅線的管理內容，為耕地占補平衡新機制提供了重要手段。因此，要根據耕作層剝離再利用的實踐進行探索，了解其與政策之間的差距，以便更好的開展耕作層剝離的再利用。

【關鍵詞】耕作層剝離；再利用；實踐；政策差距

目前耕作層剝離再利用實踐中存在很多問題，各地政府都開始推行不同的政策進行管理，但是耕作層剝離再利用實踐與政策之間有很大的差距。因此，要把握耕作層剝離再利用的實踐情況，在監督檢查中更好的推動耕作層剝離再利用的落實。

1、耕作層剝離再利用的實踐

1.1缺乏資源保護意識

耕地的生產價值與區位是政府占用耕地補償標準測算的主要依據，很少會考慮其它價值，使得耕地的真正價值被忽略，所以在群眾心中耕作層的保護價值被降低。通常政府和企業占用耕地，也不會重視耕作層的保護價值，土地的開發價值是唯一的考慮因素，缺乏保護意識。

1.2法律法規修訂滯后

目前我國規定了新開墾耕地、劣質地或其他耕地的土壤改良來自于占用耕地的單位占用的耕地耕作層，這一關于耕作層剝離再利用的規定也不是硬性要求，主要還是推薦性的。因此，我國目前耕作層剝離再利用還沒有具體的法律規定，法律法規修訂滯后[1]。

1.3規劃指導不足

耕作層剝離再利用工程量大，需要投入大量資金，其中包括剝離區劃定、覆土區選擇、存儲點布局、土地整治項目實施銜接等內容。這就需要做好統籌安排和科學規劃，提高資源利用效率和效益，并有效降低資金成本。

1.4缺失政策和技術規范

開展耕作層剝離再利用所需的資金來源和投入標準目前還不明確，其需要比較高的投入資金，因為其中包括每畝剝離、運輸與平整費用、土壤評價、規劃設計、土壤存儲與管護等產生的所有費用。耕作層剝離再利用還沒有確切的技術標準和規范，其不同環節有不同的工作要求，在耕作層剝離與再利用的調查、評價、規劃設計、剝離、運輸、存儲和覆土等不同技術環節都需要有相應的標準和規范來引導，包括項目管理的所有環節，即立項、監理、招投標和驗收等。

2、耕作層剝離再利用實踐與政策差距

2.1開展耕作層剝離再利用項目

現在政府開始陸續審批耕作層剝離和再利用方案，所以依據項目招投標規定必須要提前將施工單位和監理單位確定下來，這樣才能及時將耕作層剝離和再利用方案落實下來，并開展耕作層剝離和再利用項目工程。因此，政府相關部門要監管耕作層剝離和再利用項目，在耕作層土壤運輸過程中要防止污染土壤和環境，所以要采取相關的措施[2]，結合耕作層質量測評報告對耕地的類型、面積、土壤質量、耕作層面積、厚度、再利用方式等內容進行明確，并選擇“剝離后直接利用”、“剝離后堆放”、“堆放點取土再利用”等合適的形式。

2.2加強耕作層堆場管理

在本鎮（街）范圍內可以直接利用剝離的耕作層，這樣可以減少堆場管理工作。如果沒有耕地質量建設項目，需要在指定的堆放點運送耕作層剝離和再利用方案，為其下次使用提供準備。要集中堆放點存儲的耕作層，保證其高度在3米以下，不能存儲超過1年。因此，堆放點所在鎮（街）必須要有專人管理，并制定管理制度，對運入、運出堆放點土方量進行核對，在耕地質量建設項目中使用的存儲土壤要進行合理調配，這樣就不會出現偷盜土方的情況，降低了安全隱患、水土流失、污染土壤等問題的發生。

2.3驗收耕作層剝離再利用

耕地質量建設項目或堆放存儲后應用的是剝離的耕作層土壤，所以政府要做好驗收申請。提出驗收申請時要準備耕地耕作層剝離和再利用的方案，拍攝剝離區域前后現場和耕地質量建設項目或堆放點現場的照片，把握耕作層剝離土方測量、運入耕地質量建設項目區土方量等數據，同時提交工程招投標、資金使用情況、工程監理報告和審計報告等資料。收到驗收申請報告后，國土局也要做好實地驗收，與財政、農林、環保等部門共同進行，及時出具驗收意見[3]。對于沒有驗收或驗收不合格的，不得進行供地手續的辦理。

2.4資金保障

目前市級財政承擔著耕作層剝離和再利用工作中涉及的相關費用，年度預算已經納入這一費用。而且政府已經建立了耕作層剝離和再利用的專項資金，保證專款專用，所以耕作層剝離、運輸、儲存管理、堆放場地租用、耕地質量測評、耕作層剝離和再利用方案編制和監理等費用都有專項資金支持。在招標管理耕作層剝離和再利用時，市財政要控制好每畝的總費用，經審計驗收后在項目完工后進行實際撥付。新增建設用地有償使用費、農業土地開發資金、農業重點開發資金、耕地開墾費等支出都是耕作層剝離和再利用工作的資金來源，通過對這些資金使用的管理，資金使用效率大大提高。

2.5考核監管

耕作層剝離再利用的工作需要加強考核，在年度重點工作和履行耕地保護責任目標中列入這一考核目標。如果發現耕作層剝離和再利用工作沒有按規實施定或落實不到位，就要進行通報批評。而且也要監管好耕地層剝離再利用工作，財政、國土、農林、審計等各個部門都要發揮自己的職責，對耕作層剝離再利用項目和資金進行有效的管理，防止發生違法違規問題。因此，市監察局必須要做好監督管理，一旦發現耕作層剝離再利用工作中有違反黨紀政紀的情況，就要依據紀律和法規進行處理，對于涉嫌犯罪的及時移送司法機關處理。

結語：

耕作層剝離再利用是千百年來形成的寶貴土壤進行保護，主要在發達國家和地區應用，可以有效提升中低產田質量，為國家糧食安全提供了保障。目前我國省市也開始陸續實行耕作層剝離再利用，但是具體實踐中還存在很多問題，比如缺乏資源保護意識、法律法規修訂滯后、規劃指導不足、缺失政策和技術規范等。因此，要了解耕作層剝離再利用實踐與政策之間的差距，做好法律法規技術規范，為其在全國范圍內推行提供標準。

參考文獻：

[1]夏國剛.耕地耕作層土壤剝離再利用途徑探討[J].農場經濟管理，2016（10）：44-47.

[2]沈志勤，嚴慶良，何佑勇.對全面推進建設占用耕地耕作層土壤剝離再利用的思考[J].國土資源情報，2015（4）：36-40.

[3]劉新衛.國內耕作層土壤剝離再利用研究與實踐進展[J].貴州農業科學，2016，44（2）：172-176.

作者簡介：

楊健，濟南市國土資源局，山東濟南。