加快新疆兵團與地方全面融合發展的思考

白萍 張曉毅

摘?要：新時期中央和新疆維吾爾自治區黨委、政府以及兵團對兵地融合發展賦予了新的內涵，兵地融合邁入了加速發展、高層次全面融合的新階段。兵地融合發展過程中還存在著城市建設規劃不協調，水、電、土地資源管理等方面還存在著一些突出矛盾和問題難以解決。提出了加快推進兵地融合發展需加強兵地融合發展的頂層設計和組織協調保障，明確兵地融合發展方向和目標等八條加快推進兵地融合發展的措施建議。

關鍵詞：兵地融合?融合發展?新疆自治區?生產建設兵團

新疆生產建設兵團現有14個師176個農牧團場，各師、團“點狀式”分布于自治區的13個地州市周圍，其中有9個師的師部與地州首府共駐一個城區。由于采用兩種不同管理體制且兵團沒有完整的土地、水、礦產資源等自然資源支配能力，在較長一段時期內，兵地地方保護主義嚴重，市場行政性條塊分割，經濟結構趨同，低水平重復建設嚴重。隨著人口的增長，利用資源開發資源的矛盾也日趨突出，不僅浪費資源阻礙了生產力的發展，也不利于加強兵地融合，在一定程度上也制約了區域經濟社會的發展。

2014年4月30日，習近平總書記在新疆視察時指出：“要壯大兵團綜合實力，提高維穩戍邊能力，促進兵地融合發展”。兵團是新疆的重要組成部分，新疆工作在黨和國家全局中的特殊重要性決定了兵團在新疆存在的必要性。在新疆組建擔負屯墾戍邊使命的兵團，是黨中央治國安邦的戰略布局，是強化邊疆治理的重要方略。因此，深化兵地融合發展，既是一項長期的戰略任務，又是一項緊迫的現實需要，既是一項重大的政治要求，也是兵地雙方的共同需要，更是實現新疆社會穩定和長治久安總目標的要求。深化兵地融合發展，事關全局、事關根本、事關長遠。

一、新疆兵地融合發展現狀

從新疆地方與兵團半個多世紀的發展歷程看，兵地關系從1954年兵團成立以來經歷了互助期、合并發展期、競爭合作期到現在的融合發展期四個階段，而當前的兵地關系處于兵團恢復以來最好時期，兵地融合邁入了加速發展、全面融合的新階段。

1994年，兵團十三師與哈密地區率先提出“融合各方優勢，尋求共同發展”“打破條塊分割，淡化模糊界限”的戰略思想，走出了一條變力量型融合為利益型融合的融合發展之路，創造了“哈密經驗”。之后，兵團和烏魯木齊市政府分別批準了《兵團十二師與烏魯木齊經濟技術開發區經濟合作框架協議》及《實施細則》，烏魯木齊市和十二師融合發展邁出重要步伐。2012年七師與奎屯市構建了統一建設、共同管理、互利互動、融合發展、共建共贏的“天北模式”。這些形式不同的模式為新疆兵地進一步融合積累了良好的經驗。

近年來，特別是2017年推進兵團深化改革的中央3號文件和自治區黨委12號文件下發后，自治區深入貫徹黨中央關于支持兵團發展改革的重大戰略部署，按照“統一規劃、合理布局、突出重點、有序開發”原則，支持兵團融入國家“一帶一路”建設，將兵團納入自治區“絲綢之路經濟帶”核心區建設總體規劃和行動計劃，逐步推進重要規劃由自治區統籌、兵團參與，共同制訂共同實施。自治區大力支持兵團財政管理體制改革，組織了財政、稅務、人行、工商、國土等部門聯合推進兵團財政體制改革，研究制定了自治區和兵團財政管理體制劃分、兵團轄區稅收入庫辦法等，順利推進了兵團財政體制改革。大力支持和加快對兵團“政”的職能建設，2018年，自治區將2190項行政職能和行政執法權授予兵團并正式實施，使得兵團行政職能和職權更加完善。同時，兵地在維護社會穩定，共筑生態安全屏障，共建共管共享重大基礎設施建設和公共服務等方面融合發展不斷深化，經濟領域融合發展不斷拓寬。

2016年12月召開的自治區黨委經濟工作會議上和2017年1月召開的兵團黨委六屆十七次全會上，自治區和兵團都將促進兵地融合發展作為一項重要的任務進行了要求和部署。陳全國書記在會上指出“兵地雙方要牢固樹立‘一盤棋思想，進一步健全兵地戰略規劃實施協調和重大問題協商機制，深入推進兵地經濟、文化、社會、干部人才、維護穩定等方面的融合，做到兵地一家親、心連心。”兵團政委孫金龍在報告中提出兵團“要主動融入新疆大局，深入推進兵地融合發展，在維護新疆社會穩定中發揮特殊作用，推動兵地融合發展常態化長效化。”2017、2018年自治區主席雪克來提·扎克爾所作的《自治區政府工作報告》中明確要求各級政府牢固樹立“兵地一盤棋”思想，支持兵團在維護新疆社會穩定和實現長治久安中承擔更大責任，更好地發揮穩定器、大熔爐、示范區的特殊作用。這標志著新的歷史時期，中央和自治區黨委、政府以及兵團對兵地融合發展賦予了新的內涵，提出了新的要求和方向，在兵地雙方高層共識的推動下，兵地融合邁入了加速發展、高層次全面融合的新階段。

二、新疆兵地融合發展存在的主要問題

目前來看，兵地融合發展情況整體較好，各項工作正在有力有序有效開展，但也存在一些突出的矛盾和問題，難以解決。如有兵地毗鄰地區市政建設規劃執行上有偏差，難以達成共識;產業規劃發展方面不盡協調，低水平重復建設、惡性競爭現象較多;部分兵地交通規劃建設管理不協調，存在斷頭路、交通銜接不暢現象;水、電資源建設管理和土地確權等方面，存在較多爭議的問題等。如霍爾果斯市和兵團61、62團的融合發展存在的問題就較為具有代表性。

霍爾果斯市于2014年6月26日經國務院批準成立的縣級市，區域內含四個街道、兩個鄉鎮場、兩個兵團團場（61團、62團）。其中兩個團場面積1187.66平方公里，占全市土地面積62.2%。市域范圍含霍爾果斯經濟開發區口岸園區和兵團分區，口岸園區20平方公里，兵團分區10平方公里，兩者地塊也緊密相連，口岸園區由霍爾果斯經濟開發區管委會管理，兵團分區由農四師管理。霍爾果斯市城區（暨經濟開發區口岸園區）與62團區域緊密相連，雖然團場區域在市域轄區內，但屬兵團建制，互不隸屬。近年來，隨著霍爾果斯市城區（即霍爾果斯口岸園區）經濟快速發展，其與61、62團在人員就業、經濟和社會交流和交往不斷加深。部分兵地割據管理問題經過協商也得到了有效化解，如雙方在邊境防控方面形成了混編聯勤機制，對位于中哈霍爾果斯國際邊境合作中心的兵地土地，“天盛國際中心項目”等雙方就統一規劃、統一管理達成一致認識并執行等等。但是，目前仍在水、電、土地資源利用方面還存在一些難以達成共識的問題和矛盾，制約了區域經濟的進一步發展：

一是市域范圍內兵地規劃建設不統一嚴重制約兵地經濟社會健康發展。霍爾果斯同62團團場緊鄰，因兵地建設規劃不統一，造成一渠之隔（東風干渠）的兩地道路、橋梁、綠化等公共服務設施建設銜接不到位，功能區分布雜亂、重復建設、產業規劃不統一，產業同質化競爭，產業布局不統一等。如62團在亞歐路與青島路交口西北側建設項目“中科·建安建材家居市場”，該項目用地為市場類用地，而《霍爾果斯市城市總體規劃（2016-2030）》中，該用地為體育用地。雙方在旅游路線規劃，旅游產品打造、旅游基礎設施建設方面各自為戰，沒有形成合力等。二是霍爾果斯市城市建設用地不足，因兵地體制制約，土地置換困難，發展受限。霍爾果斯市城區四周屬于62團土地，市區同所轄兩個鄉鎮被62團區域分隔，市域發展空間受限。近年來，隨著霍爾果斯經濟快速發展，市區“無地可用”矛盾日益凸顯，目前霍爾果斯市區（暨口岸園區）可供土地僅剩6500畝，隨著城區人口增長，面臨教育、衛生方面大量民生配套公共設施建設，霍爾果斯發展土地制約矛盾突出。而雙方土地置換是一條可行之路，但受體制制約開展難度較大。三是供電管理方面歷史遺留問題難以解決。霍爾果斯園區內珠海路以北為霍爾果斯供電公司供電范圍，珠海路以南為兵團四師供電范圍，目前國網霍爾果斯市供電公司在市政府統一組織下完成整個園區的電力建設規劃，但因歷史問題整個園區供用電實施困難。霍爾果斯市莫乎爾牧場現由四師電力公司供電，該段線路老化問題長期得不到兵團解決，2015年牧民聯名上書要求由霍爾果斯市供電公司供電，因營業區歷史問題，四師供電公司不同意由霍爾果斯市供電公司拉網等。

以上兵地融合發展中存在的問題，是矛盾和問題表現比較集中體現的幾個方面，究其深層次原因，主要還是由于兵地各自行政干預強化了各自經濟運行體制的獨立性，加大了融合的排他性;兵地融合運行機制不順暢，缺乏健全的領導機構和有力的宏觀調控機制;促進兵地關系良性、全面發展的利益聯結機制尚未形成等。

三、加快推進新疆兵地全面融合發展的建議

（一）創新體制機制，加強兵地融合發展的頂層設計和組織協調保障

加強組織領導，從國家、自治區黨委、兵團層面明確自治區和兵團及各級政府（師、團）在參與兵地融合過程中的權利與責任。加強和充實兵地融合發展工作領導小組，領導小組組長由自治區黨委主要領導擔任，設立領導小組常設辦事機構（辦公室），配備專職工作人員，充分發揮兵地融合發展領導小組和聯席會議制度作用，研究兵地戰略規劃和發展改革中的重大問題，對兵地融合發展工作進行統籌規劃、宏觀指導、綜合協調、督促檢查，統一領導全區兵地融合深度發展工作。在國家及各部委層面、自治區和兵團層面、地州市和各師層面、縣市和團場層面建立兵地定期協商和交流共建機制、重大問題一事一議機制等，實現分級管理、分級負責，統籌協調。整合現有資源和資金，在組織協調上全面保障、組織實施促進兵地融合發展的各項行動。

（二）統一認識，明確兵地融合發展方向和目標

盡早出臺指導性文件，明確發展方向和目標。在充分調研的基礎上，摸清當前兵地融合發展情況，以問題為導向，盡早制定出臺推進兵地融合發展工作的指導性文件，明確兵地融合發展的方向和目標，確立兵地融合發展體制機制，提出推動兵地融合發展工作的重點任務和保障措施等，并建立兵地融合發展工作督查、考核評估機制。

（三）加強頂層設計和規劃，破除體制機制障礙實現兵地統一規劃

以發揮各自優勢、資源共享為原則，打破分割壁壘，力爭做到經濟社會發展規劃、基礎設施及公共服務設施等兵地統一規劃、統一建設。統一規劃方面，主要包括經濟社會發展總體規劃（五年發展規劃、區域發展規劃、長遠發展規劃等）、城鄉建設規劃、基礎設施建設規劃（水利、電力、交通、信息、通訊、口岸建設規劃等）、公共服務設施建設規劃（衛生、科技、教育、人才、文化設施、廣播電視設施、社會福利設施建設規劃等）、產業發展規劃（三次產業的發展與布局、產業聯合、園區建設規劃等）、生態環境保護規劃、礦產資源開發規劃等，兵地雙方應統籌規劃、聯合編制、統一實施。

（四）解決遺留問題，加快推進兵地基礎設施互聯互通

加強統一建設，兵地共用的道路、水利設施、醫院、學校、文化設施、廣播電視設施、社會福利設施、城鎮建設、園區建設、口岸設施建設等，兵地應努力實現統一投資、統一設計、統一施工，不搞重復建設，不搞人為分割。堅持兵地交通、水利、能源、通信等重大基礎設施建設互聯互通、共建共管、共用共護，提高基礎設施的使用效率，避免重復建設造成資源浪費。加快推進兵地交通互聯互通，做好兵地道路銜接，打通斷頭路，不斷完善路網結構。支持和協調解決兵團向南疆發展的水資源保障，支持兵團參與電氣化新疆建設及重點能源建設項目，加快推進兵地通信建設等。在社會服務共享上積極探索，堅持就業為本，突出教育優先，加大民生保障，建立健全兵地科技、教育、衛生、服務體系共建共享機制，加強兵地教育、醫療、科技和就業等領域交流合作。

（五）以經濟融合為切入點，積極發展兵地經濟融合多元化模式

兵地經濟的融合是兵地融合發展的催化劑和切入點。兵地融合經濟，易于操作，容易實現，雙方受益明顯，一直以來也是兵地融合發展的重要領域。實現兵地經濟融合發展，一是要樹立兵地經濟發展“一盤棋”的思想，建立兵地資源共享、優勢互補、協調發展機制，統籌安排資源、人才、資金等生產要素，實現兵地產業發展共贏。二是要堅持市場經濟原則，淡化體制問題帶來的條塊分割的觀念，兵地不作市場分割，不設人為門檻，不搞無序競爭。按照市場經濟規律，平等、公正、有序參與市場運作，形成統一的大市場，強調區域經濟的共生性和互惠性。三是要積極調整兵地產業結構，合理布局生產力，聯合開發利用資源，避免低水平的重復建設造成浪費，大力推進兵地文化、旅游產業融合發展。四是要著力推進兵地產城融合、園區共建、企業相互持股，支持各師、團場、連隊與地方聯合辦企業、辦合作社，支持重點龍頭企業跨兵地發展，構建兵地優勢互補、開放共贏的產業體系。繼續深化現有的開發區共建、項目共建、企業兼并重組等融合模式，積極探索新的模式。