高質量發展背景下江蘇鄉村產業振興問題思考

周莉雅 李曉清

摘 要：在高質量發展背景下對江蘇鄉村振興過程中的發展主體、受益主體、如何提高投入產出效率等重點問題進行了分析，提出要圍繞土地、勞動力、技術、資本等產業發展的核心要素進行制度性創新，最后從土地、財政金融和科技創新等方面提出了具體的政策建議。

關鍵詞：鄉村產業振興 高質量發展 江蘇

鄉村振興是高質量發展的重要組成部分，鄉村產業高質量發展是鄉村振興的基礎。工業化和城市化進程導致生產要素不斷向城市集聚，鄉村吸引優質資源的能力不斷削弱，加上很多鄉鎮企業未能實現向現代企業制度的轉型，鄉村產業依靠傳統的發展模式難以為繼。《國家鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》提出要振興鄉村產業，吸引農民返鄉創業。當前，鄉村的產業發展環境、投入產出效率、就業容納能力等都遠未達到對返鄉創業人員足夠的吸引力。要實現鄉村產業高質量發展，核心就是要提高鄉村產業的投入產出效率。

?????一、鄉村產業發展重點解決的問題

（一）明確鄉村主導產業

當前，鄉村吸引優質資源的能力較弱，因此，鄉村產業發展的門類不宜分散，要把優質資源向主導產業集聚，圍繞主導產業，形成配套的產業鏈。目前，很多鄉村沒有深入挖掘自身的資源稟賦和產業基礎，產業多元化發展存在跟風發展鄉村旅游的現象，導致鄉村缺乏有效的產業支撐，產業對當地的利稅作用較小。發展鄉村產業，要深入挖掘地方稟賦，充分研究產業基礎，發展可根植于農村土壤的、可持續的、可替代性小的產業。

首先，江蘇人口密度高、農戶生產經營較為分散，2017年農業人均創造增加值僅為5.1萬元，用高質量發展理念向土地要效益已成為農業發展的重中之重。要按照總書記“把飯碗牢牢端在自己手里”的要求，通過建設高標準農田、提高綠色有機農產品比重、降低糧食生產成本、完善糧食價格保護政策、建立農業產業風險補償機制等手段提高種糧收益，穩定耕地面積，讓農民回歸土地。

其次，江蘇擁有較為完善的工業體系，要依托產糧大省優勢，在農產品精深加工上下足功夫。2015年，江蘇省農產品加工總產值為19759.9億元，與農業總產值之比為2.81，按照相關規劃，到2020年，江蘇省這一指標達到3.2：1，與發達國家仍有差距。因此，要大力發展農產品加工業，鼓勵工商資本投資，加快培育龍頭企業，支持種養大戶、家庭農場、合作社等新型農業經營主體發展加工業，以鄉鎮為單位培育知名農產品加工業產業集群。

最后，要切實提高農業的多元化功能。2017年，江蘇鄉村三次產業就業結構為27.9∶ 47.2∶ 24.9，從就業機構來推演鄉村產業結構可見，鄉村第三產業發展明顯不足。要加快農業融合發展，通過對上級市縣產業的細化分工，形成鄉村產業基地，逐步形成能吸納當地農民參與的產業鏈，但要避免有的項目披著“農業”的外衣做旅游或房地產項目，避免通過高杠桿制造“虛假的鄉村繁榮”。

（二）讓農民成為鄉村產業發展受益主體

1.提高農民收入。讓農民成為鄉村產業發展受益的主體，就要讓農民在鄉村產業發展中提高收入，即提高工資性收入、經營性凈收入、財產性凈收入和轉移性凈收入。據相關研究，土地已取代利息收入，成為農村居民家庭財產性收入和轉移性收入的最主要來源。當前，由于種糧比較效益低，導致農民種糧積極性不高，小農戶想成為鄉村產業振興的主體難度比較大，也是不現實的。

2.扶持農村集體經濟。在政策導向和現實條件下，要讓農民成為鄉村產業發展受益主體，就要重點扶持發展農村集體經濟，并給農村集體經濟上“三道保險”：第一道保險是將集體統一經營管理的資產折股量化到人，確權到戶，確保資源變資產、資金變股金、農民變股民;第二道保險是村集體經濟的經營主體通過招商、吸引能人的方式確定，村集體經濟組織不參與經營，規避村集體經濟經營風險;第三道保險是設立村集體經濟風險補償資金池，提高各類資本投資經營農村集體經濟的信心和熱情，保障投資人的權益，實現村集體經濟全覆蓋。

（三）提高鄉村產業投入產出效率

鄉村產業的核心是農業，要提高農村經濟的資產收益率，就要想方設法提高農村的土地產出率、勞動生產率、資源利用率和科技貢獻率，提高農業綜合生產能力。

首先，要通過大力發展高效生態農業來提高一產的投入產出效率。以徐州市睢寧縣魏集鎮為例，普通的大田作物畝均收入約為200-300元，而魏集鎮的稻田養殖目前有10000畝，稻蟹畝均綜合產值約2.2萬元，去除基礎設施建設、原材料投入、經營管理等費用支出約1萬元，純收入約為1.2萬元。可見，鄉村第一產業投入產出效率提升的空間非常大。因此，要通過提高種糧收益，提高農民種糧積極性，切實發揮農業的農產品供給和生態屏障功能。

其次，要因地制宜地提升鄉村第二產業投入產出效率。蘇南地區要加快鄉鎮企業向現代企業制度轉型。在高質量發展背景下，鄉鎮企業勢必要由曾經的低勞動力、低環保標準、低土地成本，甚至是對知識產權的濫用，倒逼向現代企業制度轉型。蘇中蘇北地區鄉村重點發展農產品加工業，要注重改變加工技術方式，拉長生產—加工—交易等各個環節產業鏈，培育特色產業集群。

最后，在推動農村產業融合發展中提高投入產出效率。推動農村產業融合發展，要注重體現項目的多樣性和特色化，與鄉鎮所在市縣的“雙創”相結合，把有條件的鄉村培育成雙創基地，把旅游功能、文化功能、生態功能等疊加到鄉村產業之中，凸顯農業融合發展的差異化競爭能力。

?????二、鄉村產業發展的制度性保障

（一）農村土地制度

加快農村土地制度改革，進一步釋放農村土地紅利，當前重點應圍繞農村建設用地展開，即宅基地、經營性建設用地制度改革。

一是積極推廣常州市武進區試點經驗，推行集體經營性建設用地入市，讓農民充分享受集體經營性建設用地的使用權利、收益權利和處分權利。但在這一過程中，要注重用地指標向農村產業、鄉村公共設施和公益事業建設用地傾斜，防止過度的農村土地城市化。

二是推進農村宅基地制度改革，探索完善宅基地所有權、資格權、使用權“三權”分置，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。通過宅基地制度改革，著重破解農戶資格權界定、審批管理、有償使用和退出等問題。

（二）農村集體產權制度

江蘇省于2018年三月出臺了《江蘇省關于深化農村集體產權制度改革的實施意見》，對農村集體資產管理、農村社區股份合作制改革、多種形式發展農村集體經濟等做出了明確部署，這里只圍繞發展農村集體經濟，從農民股份權能流轉和產權交易市場體系進行探討。

首先，賦予農民對集體資產股份的占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承等權能，實現農民按份（股）享受集體資產收益的制度改革，這是保障農民作為鄉村產業振興收益主體的重要保障。在這一過程中，要選擇已完成改革地區開展權能流轉試點，積極探索賦予股權的繼承、轉讓、抵押、擔保等權能實現形式，著力破解股權權能不完備問題。

其次，充分發揮市場在資源要素配置中的決定性作用，健全完善省、市、縣、鄉四級聯網聯動的農村產權交易市場體系。當前重點依托農村綜合產權交易所、公共資源交易中心以及農村土地流轉中心等建立公益性的農村集體資產產權交易平臺，構建產權交易體系。同時，抓緊制定江蘇省農村集體資產管理條例，全流程強化管理模式。在農村集體產權制度中，要強化利益聯結機制，通過投資商—村集體—村民入股分紅等形式，保障農民在就業增收方面有更強的獲得感，確保農民的切身利益。

（三）城鄉融合發展體制機制

1.資金方面。重點建立健全財政農業農村投入優先保障機制、創新鄉村振興多渠道資金籌集機制、加快構建財政涉農資金統籌整合長效機制。通過財政資金使用的有效監管和績效考核，切實提高財政資金的使用質效。同時，不斷完善農村市場環境、信用體系、生態環境、產業保險制度等一系列配套舉措，完善農村多渠道投入保障機制。

2.技術方面。深入推進農業科技體制機制改革，從品種、技術、機械、加工等農業全產業鏈環節進行關鍵技術創新，推動創新要素向農村匯聚，推進科技創新成果與農業發展緊密對接，不斷激發農業科研創新活力。

3.人才方面。建立專業人才統籌使用制度、人才流動制度、人才服務保障制度、人才培養制度等，為人才發展與市場需求提供精準匹配，為人才的成長、流動提供暢通的渠道，為人才的扎根落地提供完善的配套服務。

?????三、鄉村產業發展的政策支持

（一）土地政策

土地政策要圍繞“資源變資產”的主基調，構建農村土地管理政策體系，探索將農村生態、文化、土地等資源資本化。加快農村宅基地的空間置換，實現行政區范圍內的土地增減掛鉤。江蘇省耕地保護任務重，在城鄉融合發展過程中，土地流轉的指標應向農村生產建設用地傾斜。對于脫貧攻堅地區，通過土地整治，提高地區的造血功能。對于農產品精深加工、科技含量高的第三產業和創新創業等給予土地指標獎勵。抓緊研究制定、調整完善土地出讓收入使用范圍，提高用于“三農”的比例，推動將跨省域補充耕地指標交易和城鄉建設用地增減掛鉤節余指標省域調劑所得收益，全部用于鞏固脫貧攻堅成果和實施鄉村振興。

（二）財政金融政策

《國家鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》提出，農業是生態產品的重要供給者，鄉村是生態涵養的主體區，生態是鄉村最大的發展優勢。農業承擔著重要的生態屏障功能，對于有機農業或者相關指標符合綠色高效農業發展標準的，可以適用于生態補償。對于利用地理標志發展的知名區域性品牌，給予減免稅收優惠。在設區市層面，設立農業產業投資基金，成立專門的農業融資擔保平臺，提高農業保險的品種和賠償標準。當前，農村三權抵押機制尚未成型，存在農村創新融資產品少、商業銀行服務力度不足、農業保險滯后等一系列現實問題，要積極探索發展涉農債券、農村融合產業債券、綠色債券等，把農村的生態資源、土地資源、文化資源、鄉鎮企業資產等打包，實現資產證券化，推動鄉村資源資本化，力爭把江蘇建成全國資源資本化試點省份，或者選擇部分市縣作為全國試點市縣。進一步提高農民返鄉創業幫扶資金標準，簡化農民創業貸款流程，設立農民創業貸風險池，出臺《農民創業貸風險池管理辦法》。

（三）科技創新政策

以各類農業科技園區為載體，積極引進農業科研院所，建立產業技術平臺，加快科技成果轉化交易，促進產學研協同創新。借鑒以色列的首席科學家制度，設立若干農業首席科學家辦公室，對引入的一定規模的科研機構給予獎勵。用“不求所有，但求所用”的思維，以“工作坊”的形式，吸引農業相關領域科研人員帶著成果到鄉村創業，允許科研人員以技術入股，簡化科技成果轉化流程，將高校科研與農村市場需求緊密結合，讓農村成為新一輪創新創業的又一主陣地。

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（周莉雅、李曉清，江蘇省宏觀經濟研究院）