申根協定體系下一體化出入境檢查制度的啟示

摘 要：申根協定體系取消了成員國之間的內部出入境檢查，同時加強了外部邊境檢查和管理，在確保成員國安全穩定的同時促進了人員、貨物的自由流動和經濟的快速發展。申根協定體系下的一體化出入境檢查措施主要包括出入境檢查法律制度、組織架構和運行機制三個方面的一體化，其成功的經驗和先進理念可以為我國出入境檢查機關開展國際合作提供借鑒。

關鍵詞：申根協定體系 一體化 出入境檢查

一體化出入境檢查制度是申根協定體系中最核心的內容，是指申根國家出入境檢查部門在維護出入境秩序和國家安全的基礎上，統一采取的促進邊界線兩側人員、貨物快速流動的各種措施的統稱。1985年《關于逐步取消邊界檢查的條約》（申根協定）提出了建立一體化出入境檢查制度的初步要求，經過30多年的發展，申根區一體化出入境檢查制度變得越來越完善，使得人員、貨物跨越邊界壁壘的成本大大減少，極大的促進了歐洲經濟社會的發展。

?????一、申根協定體系下一體化出入境檢查制度的形成和發展

（一）一體化出入境檢查制度的孕育

第二次世界大戰之后，歐洲國家成立了共同體，旨在整合歐洲內部統一市場，取消貿易壁壘，打造一體化經濟聯盟。歐共體的三大基礎性條約中規定允許人員、資本、服務和貨物在成員國之間自由流動，這就要求歐共體和各成員國認真考慮軟化邊界檢查制度。在歐共體層面，1986年《單一歐洲法案》定義了在歐共體層面實現人員自由流動、取消內部邊界檢查和統籌外部邊界管理的目標。在成員國層面，1960年比利時、荷蘭、盧森堡簽訂了《關于比荷盧外部邊境出入境管理的公約》，統一了三國間外部邊境檢查措施。1984年的法國和聯邦德國簽署了《薩爾布呂肯框架協議》，允許歐共體成員國在穿越兩國邊境時無需接受檢查。取消出入境檢查，統一出入境管理制度的思想就此孕育。

（二）一體化出入境檢查制度在歐共體框架外產生

1985年6月14日，法國、德國、比利時、荷蘭、盧森堡在《薩爾布呂肯框架協議》的基礎上簽署了《關于逐步取消共同邊界檢查的協定》，稱之為“申根協議”。這份協議規定了成員國之間取消對人員、車輛的檢查，保留出入境檢查人員在邊境口岸執勤和進行必要抽查的權利。1990年6月，原先簽署協議的5國又簽訂了一份內容更為詳盡和具體的協定，稱之為《關于執行申根協定的條約》，將申根區邊界分為內部邊界和外部邊界，規定了人員出入境檢查和共同簽證制度以及相配套的警務、司法合作制度。

（三）一體化出入境檢查制度并入歐盟制度框架體系

1997年歐盟成員國訂立了《阿姆斯特丹條約》，將《申根協定》一攬子協議納入歐盟機制，《申根協定》中取消邊境檢查，建立共同簽證政策的內容成為了歐盟層面的法律概念。對于未加入歐盟的國家，同意《申根協定》的內容并做好軟硬件方面的準備，則成為其入盟的先決條件之一。至此，申根協定體系得以在歐盟層面得到推進和實施。擁有了制度化的保障，取消內部出入境檢查，構建一體化的出入境檢查和管理制度的目標得到更深層次的實現。

?????二、申根協定體系下的一體化出入境檢查措施的內容

（一）完善的出入境檢查法律制度

申根協定體系中關于出入境檢查的法律包括超國家層面的和國家層面的。超國家層面的法律可以分為兩類，第一類是專門型立法，這一類法律主要是成員國國家間的多邊條約，如1985年《申根協定》、1990年《申根條約》，這些條約規定了一體化出入境檢查制度的基礎性條款，包括在成員國之間取消人員流動的控制，設立統一的外部邊境檢查制度，對短期逗留者簽發統一的申根簽證而不再對其進行出入境檢查等。第二類是歐盟層面的法律，其中最具有代表性的當屬2006年由歐盟理事會出臺的《申根邊境法令》，這一法令將《歐盟申根目錄》和《外部邊境檢查共同手冊》的內容法律化，明確定義了內部邊界和外部邊界的概念，規定了內外部出入境檢查的具體程序和措施，可以說是申根區出入境檢查的專門性法律。同時歐盟的立法機構還頒布了一系列次級法律文件，主要包括一些有關邊界檢查的指引性文件，如《邊境管理實用手冊》、《關于共同簽證法的條例》、《交通工具承運人有通報旅客義務的指令》等。國家層面的法律則是指成員國國內法律中關于出入境檢查的規定，例如德國《移民控制與歐盟公民和外國人居留融合法》第48、49條分別規定了歐盟成員國公民和第三國公民在進出申根邊境時接受檢查時的權利義務。

（二）多元化的組織架構

出入境檢查和邊界管理是一國的主權事項，因此成員國自己的主管部門首先是出入境檢查的第一主體。大多數成員國在內政部或者司法部下設邊防警察和邊境警衛隊，負責本國具體的出入境檢查工作，承擔在外部邊界進行檢查和在內部邊界進行抽查的具體任務。而第二主體則是歐盟的執行與協調機構。專門負責申根出入境檢查和邊防管理合作的機構是成立于2004年的歐盟邊防局，它每個季度對外部邊界的基本情況，非法移民、難民的來源與流動路線，非法出入境人員的統計數據以及在出入境檢查中發現的偽假證件的使用情況等做出報告，并負責外部邊境安全管理的協調工作、人員教育與培訓、技術研發與難民和非法移民聯合遣返時的協助。

（三）系統化的出入境檢查機制

1.內外有別的檢查模式。申根區的出入境檢查分為內部檢查和外部檢查兩種模式。1990年《申根條約》明確了申根內部邊界和外部邊界的含義：是指成員國之間的共同的陸地邊界，包括在申根內部航班的機場和港口。而外部邊界是指在成員國和第三國家或地區之間運行的航班、客輪停靠的機場和港口，以及申根區外部成員國與第三國接壤的海陸邊界。

內部的出入境檢查雖然被取消，但是這種取消也是有所保留的，象征著主權國家權力界限的實體邊界依然存在。首先，出入境檢查人員依然在一線口岸進行執勤，以“點檢查”替代了全面檢查。其次，取消邊境檢查給歐洲經濟和生活帶來方便的同時，也給恐怖襲擊、有組織跨國犯罪和非法移民等提供了便利渠道，因此1990年《申根條約》在第一章第二條專門設置了“臨時恢復邊境管制”制度，規定了成員國在公共政策和國內安全面臨重大威脅時，可以在采取必要措施提前通知其他成員國的前提下，決定暫時恢復邊界檢查。

外部邊界則承擔了維護成員國公共政策和國家安全的重任。1990年《申根條約》規定，在檢查現場將進出申根區的歐盟公民和第三國公民區分開，分別施以不同的檢查措施，對歐盟公民進行簡化檢查，對其出入境證件進行快速直接的核查，包括通過詢問、在數據庫中比對丟失、偽假信息。而對申根成員國之外的國家，分為三個等級：正名單、灰名單和負名單這些名單的劃分基于歐盟對《申根協定》以外的國家所作的風險評估結果。正名單是指所有《申根協定》國和其他免辦簽證的發達國家;灰名單是指一部分協定國要求，而另一部分協定國不要求簽證的國家，對灰名單國家是否要申辦簽證完全由各成員國自己決定;負名單是指必須申辦簽證的國家，其中包括中國。 ，對每個名單中的國家的公民進出申根區做出了不同的要求，主要是為了確認入境人員是否符合進出申根區的條件，包括到是否持有合法有效的旅行證件，是否持有申根簽證，進入申根區的目的是否正當，是否擁有足夠的資金保證按期返回等。

2.先進的智能化邊境檢查信息系統。開放成員國內部邊界，對成員國的檢查和管理效率提出了更高的要求，傳統的人力管理模式已經不能滿足，因此成員國之間建立了諸多智能化系統，開啟了出入境檢查的智能化時代，其中比較有代表性的則有申根信息系統和共同簽證系統。

申根信息系統包括中央信息系統和與之關聯的各個成員國的國家信息系統。《申根條約》規定成員國可以提交需要逮捕的人員、在逃的犯罪人員、擬拒絕入境的外國人、槍支彈藥、旅行證件等信息，并按照統一的規范和程序以及技術標準共享到其他國家，這些信息除了用在邊境檢查領域外，也可以與警察部門、司法部門共享，為有效打擊犯罪提供了有效的輔助平臺。

簽證信息系統則是成員國建立的為了提高申根簽證的防偽性和安全性，進行簽證信息交換的系統，2008年7月，歐盟理事會出臺了《關于簽證信息系統及成員國之間就短期簽證的數據交換條例》，規定建立簽證信息系統，收集申請者的姓名、國籍、指紋，照片、申請地、申請理由、目的地等信息，同時在成員國職能機構間共享申請受理簽證申請、簽發簽證、拒簽、取消、宣告無效和延長簽證有效期的信息，為成員國確定簽證真偽，預防和發現違法分子、非法移民等提高了效率。

?????三、對中國出入境檢查國際合作的啟示

（一）轉變出入境檢查合作的思想

傳統的出入境檢查國際合作實踐中，合作部門更看重的是出入境檢查的阻隔和管控功能，通過出入境檢查維護出入境秩序和國家主權安全，合作的領域也集中在打擊跨境違法犯罪，非法移民的識別和遣返等領域。而申根區取消內部出入境檢查，促使人員、貨物、資本和服務在成員國之間自由流動，在經濟發展方面起到了橋梁功能。我國出入境檢查部門在開展國際合作時，應當轉變傳統的以管控為重點的思想，在確保安全的同時要在合作各方之間確立出入境檢查應當服務于經濟和社會發展的理念，在提高服務水平、統一服務標準和理念、便利人員往來等方面加強合作，推出更多的便民措施。例如共同采取措施簡化合作方的人員往來出入境檢查手續，對出入境人員進行類別化管理，按照信用、守法情況、是否具有危害國家安全的危險等方面的評價將人員分級，并將此記錄在簽證信息中，在口岸現場依據不同等級標準決定對出入境人員實施最簡化的檢查、一般性的檢查還是全面檢查。

（二）注重出入境檢查軟實力的外化

在“申根協定”體系下，出入境檢查軟實力的外化過程在成員國內部之間和成員國與第三國之間均有顯現。

首先，“申根協定”體系并入歐盟框架后，同意取消內部邊界檢查成為了入盟的先決條件，歐盟對申請國的邊境管理制度、出入境檢查口岸設施情況、技術標準等進行評估，確認其能否達到取消邊境檢查的程度，只有得到了老成員國的評估認可后，新國家才能加入歐盟。

其次，對于不斷擴大的申根區來說，外部邊界的管控直接維系到申根區的內部安全，因此申根成員國對鄰國進行了多次的援助行動，通過提供資金、技術以及進行人員培訓，將出入境檢查的標準制度和理念標準輸入到鄰國當中。如申根成員國對于烏克蘭的援助，促使烏克蘭的出入境檢查模式由軍事化轉向警察職業化，同時還給予烏克蘭數千萬歐元的資金幫助其進行人員培訓，購買出入境檢查儀器設備，建立風險分析機制等。出入境檢查軟實力的外化輸出了自身的理念和標準，達到檢查和管理的前移化效果，將安全風險阻擋在外部邊界之外。在與有關國家進行出入境檢查國際合作時，中國也應當承擔起大國責任，結合實際情況向周邊國家共享先進的檢查、管理理念和技術標準，提供一定的資金援助，幫助其改造出入境檢查設施，創造良好的通關條件，開設交流培訓班，對合作國家的檢查人員進行培訓，提高他們的業務水平和操作先進設備儀器的能力，確保雙方秉持一致的檢查和管理理念，具有差別不大的服務能力和水平，避免出現出入境人員在我方快速通關而在對方滯留，或者由于對方管理缺失而造成我方單邊管理的現象出現。

（三）構建完善的制度框架體系

首先，要建立完善的法律制度。當前我國出入境檢查部門與其他國家開展的國際合作大多都是邊防總隊或者出入境檢查站等主管部門間的諒解協議和備忘錄，例如中國廣西邊防總隊與越南梁山、廣寧邊防部隊簽訂的《關于建立三級邊防合作機制的會議紀要》，中國、緬甸、老撾之間簽訂的《中老泰“三國四站”聯合執法合作備忘錄》等。這些文件往往只是規定了雙方的初步合作意愿，缺乏具體的細則，可操作性和約束力缺失。長遠來看，合作雙方應當盡快以簽訂國家層面的雙邊、多邊條約的方式，確定合作的方式原則、程序和內容，以及各方所承擔的責任等，讓出入境檢查國際合作正規化、法制化。

其次，要建立專門的組織架構。當前我國出入境檢查國際合作主要在出入境檢查站、總隊一級進行，在出入境檢查站層面設定聯絡方式，進行合作交流需要逐級請示并且合作主體不固定，許多合作渠道建立在主管部門負責人個人人際關系基礎上。隨著人員流動和崗位調整，一些已經建立的聯絡機制就會陷入癱瘓。因此有必要建立專門的聯絡機構和聯絡渠道，比如建立專門的聯絡委員會，委員會設由各方人員組成常設機構，常設機構的主官由各方輪值擔任，在委員會的指導協調下雙方進行有關內容的合作交流。

第三，要提高出入境檢查的科技化水平，科技是提高邊防管理效率的重要手段，要加強科技化水平，購買先進技術裝備應用于出入境檢查中，合作各方可以嘗試建立國家間的偽假證件和非法出入境人員信息庫，由合作方負責提供數據并進行更新維護。合作各方可以共享有關數據，出入境檢查人員在出入境現場依據信息庫中的信息對重點可疑人員進行排查，識別具有不準入境出境情形的人員，提高出入境檢查工作的效率。

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（薛信朋，中國人民警察大學）