全面績效管理視域下高校部門預(yù)算整體支出績效評價(jià)探索

楊清源 楊天山

摘 要：近年來，我國教育加快發(fā)展，高校獲得的財(cái)政資金支持逐年增加。但是主管理部門在資金使用上難以尋找到合理有效的方法對投入、產(chǎn)出和效益做評價(jià)，從而難以提高財(cái)政資金使用效益。因此，如何設(shè)計(jì)有效的績效評價(jià)體系成為眾多學(xué)者研究的熱點(diǎn)。從財(cái)政資金預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、績效管理等方面設(shè)置評價(jià)指標(biāo)，建立部門預(yù)算整體支出績效評價(jià)體系具有前瞻性和新穎性，能為高校部門預(yù)算整體支出績效評價(jià)提供理論基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：績效評價(jià)體系;整體支出;績效管理

中圖分類號：G647.5 ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2019）09-0102-03

2003年中共十六屆三中全會(huì)提出“建立預(yù)算績效評價(jià)體系”，2013年財(cái)政部制定印發(fā)《預(yù)算績效評價(jià)共性指標(biāo)體系框架》，十九大報(bào)告再次提到建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理。因此，如何構(gòu)建覆蓋財(cái)政資金預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行整個(gè)過程的部門預(yù)算整體支出績效評價(jià)體系成為學(xué)者們研究的熱點(diǎn)問題之一。有學(xué)者從部門預(yù)算整體支出事前績效評估方法及實(shí)施路徑進(jìn)行了深入研究，有學(xué)者探討結(jié)果為導(dǎo)向的財(cái)政支出績效評價(jià)體系，也有學(xué)者以地方預(yù)算績效管理為例展開詳細(xì)績效評價(jià)研究。雖然學(xué)者對績效評價(jià)研究較多，但針對高校的特點(diǎn)進(jìn)行部門預(yù)算整體支出績效評價(jià)的研究仍然較少。因此，本文分析高校部門預(yù)算整體支出績效面臨的挑戰(zhàn)，從財(cái)政資金預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、績效管理等方面設(shè)置評價(jià)指標(biāo)，建立部門預(yù)算整體支出績效評價(jià)體系并提出幾點(diǎn)思考，為高校部門預(yù)算整體支出績效評價(jià)提供理論基礎(chǔ)。

一、高校部門預(yù)算整體支出績效評價(jià)面臨的挑戰(zhàn)

（一）評價(jià)意識不強(qiáng)

在高校中，學(xué)校對投資金額大的項(xiàng)目開展預(yù)算績效評價(jià)管理起步較早，探索時(shí)間較長，項(xiàng)目績效評價(jià)意識較強(qiáng)，但是對于部門預(yù)算整體支出績效評價(jià)內(nèi)容尚未了解或者了解不夠深入。許多高校認(rèn)為管理好單位的各個(gè)項(xiàng)目，讓每個(gè)項(xiàng)目投入后有較好的產(chǎn)出就一定能保證整個(gè)單位的績效達(dá)到最優(yōu)，但是未考慮到學(xué)校發(fā)展的長期與短期、整體與局部，以及單位自身的特點(diǎn)，因此績效評價(jià)結(jié)果不夠全面，不夠客觀。整體支出績效評從單位的職能、年度重點(diǎn)工作、年度重點(diǎn)項(xiàng)目、年度所有資金收支、管理運(yùn)行和產(chǎn)出效益等方面進(jìn)行綜合評價(jià)，能夠全面反映單位績效情況，克服部門項(xiàng)目績效評價(jià)的缺陷。然而，現(xiàn)階段整體績效評價(jià)尚未成熟，很多高校無專業(yè)隊(duì)伍開展此項(xiàng)工作，無任何部門預(yù)算整體支出績效評價(jià)經(jīng)驗(yàn)，學(xué)校管理層也未轉(zhuǎn)變績效評價(jià)觀念，部門預(yù)算整體支出績效評價(jià)尚未開展或者雖有開展但不成體系，總體上對部門預(yù)算整體支出績效評價(jià)重要性認(rèn)識不足，意識不強(qiáng)。

（二）評價(jià)體系不完善、不規(guī)范

部門預(yù)算整體支出績效評價(jià)起步較晚，財(cái)政部門針對整體支出績效評價(jià)與地方特點(diǎn)結(jié)合方面指導(dǎo)較少，各地方建立部門預(yù)算整體支出績效評價(jià)體系產(chǎn)生了許多問題和困難。特別是高校在開展整體支出績效評價(jià)過程中缺乏技術(shù)力量支持，整體支出績效評價(jià)非常不規(guī)范。很多單位生硬地將項(xiàng)目績效拼接在一起作為整體支持績效評價(jià)，或者有些單位簡單地從財(cái)務(wù)賬中分析基本支出與項(xiàng)目支出情況來評價(jià)整個(gè)單位的整體支出績效。很少單位能從單位的職能、年度重點(diǎn)工作、年度重點(diǎn)項(xiàng)目、年度所有資金收支、管理運(yùn)行和產(chǎn)出效益等方面設(shè)立評價(jià)指標(biāo)，建立部門預(yù)算整體支出績效評價(jià)體系。由此可見，部門預(yù)算整體支出績效評價(jià)體系是不完善、不規(guī)范的，如何建立部門預(yù)算整體支出績效評價(jià)體系有待進(jìn)一步探索，特別是高校的整體支出績效評價(jià)。

（三）評價(jià)結(jié)果難以運(yùn)用

在項(xiàng)目績效評價(jià)實(shí)施過程中，財(cái)政部門通過對各項(xiàng)目績效評價(jià)結(jié)果進(jìn)行判斷項(xiàng)目實(shí)施情況，進(jìn)而調(diào)整對本區(qū)域內(nèi)項(xiàng)目的投資力度，做到優(yōu)勝劣汰，使得財(cái)政資金投入發(fā)揮最大效益。但是，部門預(yù)算整體支出績效評價(jià)體系不完善，甚至不出現(xiàn)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不一，部門預(yù)算整體支出績效評價(jià)結(jié)果可比性仍然有待提高。在未形成完善的部門預(yù)算整體支出績效評價(jià)體系的情況下，高校如果簡單地使用評價(jià)結(jié)果進(jìn)行調(diào)整資金投入，有可能無法優(yōu)化資金運(yùn)用，績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用將難以運(yùn)用。

二、高校部門預(yù)算整體支出績效評價(jià)體系設(shè)置

（一）評價(jià)一級指標(biāo)設(shè)置

部門預(yù)算整體支出績效評價(jià)要反映高校日常業(yè)務(wù)與長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)之間的關(guān)系，評價(jià)體系設(shè)置要充分考慮學(xué)校長期與短期發(fā)展、日常運(yùn)行的整體與局部、評價(jià)過程的定性與定量等關(guān)鍵內(nèi)容，我們在此將預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和績效管理設(shè)置為評價(jià)體系的一級指標(biāo)。

（二）評價(jià)二級指標(biāo)設(shè)置

1.預(yù)算編制指標(biāo)。預(yù)算編制科學(xué)性與合理性關(guān)系到學(xué)校年度建設(shè)與發(fā)展的好壞，直接影響高校的教育質(zhì)量與水平，是部門年度資金安排的總體規(guī)劃。該指標(biāo)主要衡量年度預(yù)算的收支完整與細(xì)化情況，年度預(yù)算與重點(diǎn)工作一致性，以及支出與職能的相關(guān)性等。其指標(biāo)包括：收入支出完整性、支出編制細(xì)化程度、年度項(xiàng)目支出與重點(diǎn)工作一致程度、年度項(xiàng)目支出與部門職能相關(guān)程度和“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算控制率。

2.預(yù)算執(zhí)行指標(biāo)。年度預(yù)算執(zhí)行的好壞關(guān)系到學(xué)校方方面面的建設(shè)好壞，影響著學(xué)校資金盤活能力，以及財(cái)經(jīng)風(fēng)險(xiǎn)水平。該指標(biāo)主要衡量高校年度預(yù)算調(diào)整情況、年度預(yù)算完成情況、年度預(yù)算支出均衡程度，以及財(cái)經(jīng)管理等。其指標(biāo)包括：年度預(yù)算完成率、預(yù)算追加與調(diào)整率、年度結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余變動(dòng)率、“三公經(jīng)費(fèi)”支出控制率、資金使用合規(guī)率、預(yù)結(jié)算信息公開與否。

3.績效管理指標(biāo)。績效管理是整體評價(jià)體系中非常重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，是直接體現(xiàn)部門資金使用效益高低的關(guān)鍵指標(biāo)。該指標(biāo)從社會(huì)服務(wù)、教學(xué)基礎(chǔ)資源、滿意度等方面進(jìn)行設(shè)置。其指標(biāo)包括：年度雙創(chuàng)和社會(huì)服務(wù)性收入、年度提供經(jīng)濟(jì)發(fā)展咨詢服務(wù)項(xiàng)數(shù)、年度學(xué)生學(xué)習(xí)位置數(shù)、年度開設(shè)課程涉及門類數(shù)占比、年度建成實(shí)訓(xùn)基地支出占實(shí)訓(xùn)基地總投資費(fèi)率、用人單位滿意度、學(xué)生評教滿意度。

綜上分析，若二級指標(biāo)的目標(biāo)值根據(jù)開展單位的實(shí)際情況設(shè)定，那么部門預(yù)算整體支出績效評價(jià)體系框架（見下表）。

三、高校部門預(yù)算整體支出績效評價(jià)思考

（一）建立績效評價(jià)體制，增強(qiáng)績效評價(jià)意識

部門預(yù)算整體支出績效評價(jià)工作是對整個(gè)部門所有的資金進(jìn)行績效評價(jià)，涉及學(xué)校內(nèi)各部門使用的所有資金，單獨(dú)某個(gè)部門是無法站在學(xué)校的高度完成績效評價(jià)工作，也不可能做到財(cái)政部門要求的績效評價(jià)質(zhì)量。因此，學(xué)校要從上到下都端正整體績效評價(jià)的態(tài)度，對部門預(yù)算整體支出績效評價(jià)工作高度重視。從機(jī)構(gòu)組成方面，學(xué)校可以成立專門的績效評價(jià)工作小組。工作小組的領(lǐng)導(dǎo)由學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，成員由各項(xiàng)目直屬部門負(fù)責(zé)人組成，定期在小組內(nèi)召開績效評價(jià)會(huì)議，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的部門預(yù)算整體支出績效評價(jià)意識，充分認(rèn)識部門預(yù)算整體支出績效評價(jià)工作的重要性，切實(shí)做到花錢必問效，問效必追責(zé)，加強(qiáng)資金投入的全面績效管理，做到事前、事中、事后全過程實(shí)時(shí)績效評價(jià)。從獎(jiǎng)懲制度方面，學(xué)校可以制定部門預(yù)算整體支出績效評價(jià)獎(jiǎng)懲制度并提交績效評價(jià)小組表決通過后實(shí)施，對績效好的部門給予高額獎(jiǎng)勵(lì)或者增加下一年度資金投入，對績效不好的部門加倍處罰并核減下一年度預(yù)算，努力做到獎(jiǎng)懲分明和導(dǎo)向清晰。

（二）建立完善的績效評價(jià)體系，增強(qiáng)評價(jià)的科學(xué)性

高校要順利開展部門預(yù)算整體支出績效評價(jià)工作，需要及時(shí)建立部門預(yù)算整體支出績效評價(jià)體系，需要從績效評價(jià)堅(jiān)持的原則、評價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)、評價(jià)的范圍、評價(jià)指標(biāo)等方面進(jìn)行整體建設(shè)。該體系建設(shè)的好壞直接關(guān)系到部門預(yù)算整體支出績效評價(jià)的客觀性，關(guān)系到績效評價(jià)的導(dǎo)向，需要專業(yè)技術(shù)人員或者績效評價(jià)專家協(xié)助部門整體績效評價(jià)工作小組結(jié)合其單位的特點(diǎn)逐項(xiàng)討論，充分論證后建立，保證體系建成后能夠保持該體系的穩(wěn)定性、創(chuàng)新性和權(quán)威性。

（三）建立績效評價(jià)實(shí)施機(jī)制，加強(qiáng)績效評價(jià)結(jié)果運(yùn)用

部門預(yù)算整體支出績效評價(jià)工作不單是資金使用完后才進(jìn)行績效評價(jià)，它是貫穿資金使用的全部過程。因此，部門預(yù)算整體支出績效評價(jià)工作，首先要在資金投入、過程、產(chǎn)出等方面時(shí)時(shí)展開績效評價(jià)培訓(xùn)，及時(shí)補(bǔ)充績效評價(jià)小組以及學(xué)校全員的績效評價(jià)理論知識，使得教職工每使用一筆資金都有效益意識。其次，要定期組織人員做好階段性績效評價(jià)工作，以評價(jià)結(jié)果及時(shí)優(yōu)化資金投入，最大限度盤活資金，使資金產(chǎn)生最大的效益。最后，資金使用結(jié)束后及時(shí)做好評價(jià)，及時(shí)做出獎(jiǎng)懲決定，以績效結(jié)果導(dǎo)向指導(dǎo)下一階段資金投入，充分運(yùn)用績效評價(jià)結(jié)果。

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