加強新時代控告申訴檢察工作的思考

徐向春

摘 要：加強新時代控告申訴檢察工作，要以習(xí)近平總書記關(guān)于加強和改進人民信訪工作的重要思想為根本遵循，進一步明確控告申訴檢察工作的方向;要聚焦主責(zé)主業(yè)，依法履行控告申訴檢察職能;要改革創(chuàng)新工作機制，提升控告申訴檢察工作質(zhì)效;要加強隊伍建設(shè)，提升控告申訴檢察工作能力水平。

關(guān)鍵詞：控告申訴檢察 檢察信訪 改革創(chuàng)新 隊伍建設(shè)

黨的十九大作出中國特色社會主義進入新時代的重大戰(zhàn)略判斷，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，人民群眾在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面有更高水平、更豐富內(nèi)涵的需求，這都對做好新時代控告申訴檢察工作提出了新的更高要求。新一屆高檢院黨組和張軍檢察長高度重視控告申訴檢察工作，多次作出重要指示，要求檢察機關(guān)認真踐行新時代“楓橋經(jīng)驗”，將心比心對待群眾信訪，及時回應(yīng)解決群眾訴求，依法維護群眾合法權(quán)益，維護司法公平公正公信。檢察機關(guān)控告申訴部門要按照“講政治、顧大局、謀發(fā)展、重自強”的總體要求，認真履行職責(zé)，堅持改革創(chuàng)新，完善工作機制，加強隊伍建設(shè)，提高能力素質(zhì)，不斷開創(chuàng)新時代控告申訴工作新局面。

一、堅持以習(xí)近平總書記關(guān)于加強和改進人民信訪工作的重要思想為根本遵循，進一步明確控告申訴檢察工作的方向

習(xí)近平總書記關(guān)于加強和改進人民信訪工作的重要思想，是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想在信訪工作領(lǐng)域的重大理論成果，是統(tǒng)一思想認識、明確前進方向、凝聚改革力量，更好地推動新時代控告檢察工作開創(chuàng)新局面的強大思想武器，是做好新時代控告申訴檢察工作的根本遵循，我們要深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會，堅決貫徹落實。

一是要始終堅持講政治、顧大局。信訪工作關(guān)乎黨和政府的形象，關(guān)乎政權(quán)穩(wěn)固和社會安定，關(guān)乎國家長治久安，關(guān)乎國民經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展。控告申訴檢察工作作為檢察工作的重要組成部分，也是人民信訪工作的重要組成部分，一定要把政治建設(shè)擺在首要位置，不斷增強四個意識，堅定四個自信，做到兩個維護。堅持把講政治與抓業(yè)務(wù)緊密結(jié)合起來，緊緊圍繞服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展大局謀劃控告推進申訴檢察工作。當(dāng)前，我國正處于全面深化改革改革進入深水區(qū)、攻堅期，全面建成小康社會進入決勝期，經(jīng)濟發(fā)展進入轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的攻關(guān)期，社會矛盾相互交織疊加，控告申訴檢察工作要著力做好維護群眾合法權(quán)益、維護社會和諧穩(wěn)定，更好地為深化改革、擴大開放和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級大局服務(wù)。

二是要始終堅持以人民為中心的發(fā)展理念。“治政之要在于安民，安民之道在于察其疾苦。”[1]控告申訴工作要緊扣黨的初心和使命，聚焦人民對美好生活的向往，帶著深厚的感情和責(zé)任做群眾工作，及時就地解決好群眾合理訴求、維護群眾合法權(quán)益。對于群眾的合情合理合法訴求，要窮盡法律措施，盡可能予以滿足，能當(dāng)場解決的應(yīng)當(dāng)場解決;一時解決不了的，也要給當(dāng)事人一個解決的時限。對于訴求沒有法律政策支持，但生活確實存在困難的，要用好相關(guān)法律政策給予幫扶救助，幫助解決好法度之外、情理之中的問題。對于訴求無理的，也不能簡單回絕，還是要做好思想工作，既要講清法理，又要講明事理、講透情理，解開思想疙瘩，做到法結(jié)事結(jié)心結(jié)同步解。

三是要始終堅持法治思維和法治方向。黨的十八大、十九大明確信訪工作制度改革的方向是“把信訪納入法治化軌道”。我們要把深化信訪工作制度改革同全面推進依法治國結(jié)合起來，從推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度來把握，善于用法治思維來審視當(dāng)前控告申訴工作，處理好維權(quán)與維穩(wěn)的關(guān)系，不能為解決一時一地問題，突破法律底線;用法治思維來分析引發(fā)檢察信訪問題的深層次原因，處理好治標(biāo)與治本的關(guān)系;用法治思維來明析檢察信訪工作職責(zé)，處理好檢察機關(guān)與責(zé)任主體、控告申訴檢察部門與其他業(yè)務(wù)部門的關(guān)系，努力建立高效規(guī)范和諧有序的檢察信訪工作格局。

四是要始終堅持抓基層打基礎(chǔ)。基層是信訪問題的源頭，也是解決信訪問題的主體。堅持好發(fā)展好新時代“楓橋經(jīng)驗”，堅持自治法治德治相結(jié)合，主動融入城鄉(xiāng)社會治理體系建設(shè)。堅持巡回接訪、帶案下訪，深入基層、深入一線，進村入戶做群眾工作，幫助群眾解決生產(chǎn)生活中的實際困難，及時化解矛盾糾紛，讓廣大群眾時時處處感受到黨和政府的溫暖。堅持關(guān)口前移、力量下沉，充分發(fā)揮基層檢察院在社會綜合治理中的優(yōu)勢，深度融入地方黨政信訪維穩(wěn)工作“大盤子”，推動檢調(diào)對接、訪調(diào)對接，更好地維護群眾合法權(quán)益。

二、聚焦主責(zé)主業(yè)，依法履行控告申訴檢察職能

一是全面落實“群眾來信件件有回復(fù)”制度。高檢院張軍檢察長在今年全國“兩會”上莊嚴承諾，建立7日內(nèi)程序回復(fù)、3個月內(nèi)辦理過程或結(jié)果答復(fù)制度。該制度是新時代控告申訴檢察主動適應(yīng)我國社會主要矛盾變化、落實以人民為中心發(fā)展思想、滿足人民群眾司法需求、讓人民群眾共享實實在在的獲得感幸福感安全感的政治責(zé)任，是堅持創(chuàng)新發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”、積極妥善化解檢察環(huán)節(jié)信訪矛盾糾紛、促進提升信訪法治化水平、維護社會穩(wěn)定和國家長治久安的必然要求，是規(guī)范檢察窗口業(yè)務(wù)職能、提升司法辦案水平、改進工作作風(fēng)、樹立檢察機關(guān)良好形象的重要舉措，是一項政治性很強的檢察業(yè)務(wù)工作，也是一項業(yè)務(wù)性很強的政治工作。為落實好這項民心、政治工作，高檢院第十檢察廳攻堅克難，采取增加人員力量、推進辦案組改革、規(guī)范來信辦理、制定統(tǒng)一回復(fù)模板、運用信息化手段回復(fù)等一系列有力措施，全面清理積壓信件，切實將7日內(nèi)程序回復(fù)制度落到實處。同時建立了廳內(nèi)定期報告、橫向提醒催辦、縱向月度通報、全程跟蹤辦理答復(fù)、加強督導(dǎo)檢查等工作機制，推動各級檢察機關(guān)將群眾來信件件有回復(fù)制度落到實處。

二是深入推進司法救助，助力打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。司法救助是扶危濟困的民生工作，檢察機關(guān)將司法救助工作深度融入精準扶貧工程，為因案增貧、因案致貧、因案返貧的困難群眾及時提供有效幫扶。2018年，全國檢察機關(guān)共救助12924人，發(fā)放救助金18747.53萬元，4792個貧困家庭獲得救助。為進一步加大司法過程中對貧困當(dāng)事人的救助力度，助力打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，高檢院與國務(wù)院扶貧辦于2019年2月25日會簽《關(guān)于檢察機關(guān)國家司法救助助力脫貧攻堅戰(zhàn)工作的實施意見》，明確相關(guān)職責(zé)分工、工作原則、貧困線索移送和處理、救助線索移送和辦理、救助資金保障和使用、多元化幫扶、聯(lián)席會議制度等內(nèi)容，必將推動檢察機關(guān)主動對接、深度融入脫貧攻堅大局，在決勝打贏脫貧攻堅戰(zhàn)中發(fā)揮更大作用。要突出重點抓落實，抓住重點地區(qū)，中西部22個省區(qū)市檢察機關(guān)要合力攻克“堅中之堅”，力保脫貧無死角;抓重點對象，重點救助嚴重暴力犯罪案件致傷致殘被害人，特別是對家庭生活極為困難、未來需要大額支出醫(yī)療費或康復(fù)費的被害人;抓住重點環(huán)節(jié)，在檢察機關(guān)辦案第一環(huán)節(jié)實現(xiàn)“應(yīng)救即救”“應(yīng)救盡救”。突出基層抓落實，想方設(shè)法改變部分基層檢察院國家司法救助工作支持脫貧攻堅薄弱的局面，千方百計消除基層檢察院救助工作空白。突出責(zé)任抓落實，將國家司法救助工作納入業(yè)務(wù)考核或者作為核心指標(biāo)考核，明確任務(wù)導(dǎo)向，壓緊壓實責(zé)任，督促實現(xiàn)國家司法救助工作支持脫貧攻堅常態(tài)化。

三是積極開展保障律師執(zhí)業(yè)權(quán)利專項監(jiān)督活動。“辯護是上帝給人類最大的恩惠。”[2]刑事訴訟中，辯護權(quán)是當(dāng)事人最基本的訴訟權(quán)利，保護辯護人、訴訟代理人的訴訟權(quán)利就是保障當(dāng)事人的合法權(quán)益，對于實現(xiàn)控辯雙方平衡和維護司法公正具有重要的現(xiàn)實意義。因此，《刑事訴訟法》規(guī)定，辯護人、訴訟代理人認為公安機關(guān)、檢察機關(guān)、法院及其工作人員阻礙其依法行使訴訟權(quán)利的行為的，可以向同級或上一級檢察院控告申訴。2018年，檢察機關(guān)監(jiān)督執(zhí)法司法機關(guān)阻礙律師行使訴訟權(quán)利案件1011件，同比上升37.8%，但與人民群眾新要求新期待還有差距。為進一步保障律師執(zhí)業(yè)權(quán)利，最高人民檢察院決定開展保障律師執(zhí)業(yè)權(quán)利專項監(jiān)督活動，重點監(jiān)督檢查檢察機關(guān)依法監(jiān)督糾正阻礙律師履行辯護、代理職責(zé)，侵犯律師執(zhí)業(yè)權(quán)利的情況;檢察機關(guān)通過加強信息化建設(shè)等手段依法保障律師執(zhí)業(yè)權(quán)利的情況。通過開展專項監(jiān)督活動，依法及時辦理侵犯律師執(zhí)業(yè)權(quán)利的控告申訴案件，依法保障律師會見權(quán)、閱卷權(quán)、調(diào)查取證等權(quán)利，促進嚴格公正規(guī)范文明司法，不斷提高司法公信力。

四是有效防范重大檢察信訪風(fēng)險。習(xí)近平總書記反復(fù)強調(diào)要堅持底線思維，著力防范化解重大風(fēng)險。在檢察系統(tǒng)，控告申訴檢察工作是主戰(zhàn)場，要增強憂患意識，著力防范化解重大檢察信訪風(fēng)險，保持社會大局穩(wěn)定。堅決做好建國70周年慶典活動等敏感節(jié)點期間信訪維穩(wěn)工作，要成立信訪維穩(wěn)工作專班，制定工作預(yù)案，集中開展轄區(qū)內(nèi)矛盾排查化解工作，嚴格落實值班、領(lǐng)導(dǎo)接訪、“日報告”“零報告”等制度，隨時做好活動期間赴省進京維穩(wěn)工作。高檢院實行24小時帶班值班、夜間巡查制度，各省級檢察院控告申訴部門指定一名負責(zé)同志作為信訪聯(lián)絡(luò)員，負責(zé)協(xié)調(diào)及時處置本省信訪人在高檢院辦公場所和信訪場所周邊纏訪鬧訪、集體訪等情況。堅決做好重點人群的風(fēng)險防范，堅持維權(quán)與維穩(wěn)相結(jié)合，積極穩(wěn)妥做好涉軍、涉眾等特定利益群體穩(wěn)定工作，加強對揚言報復(fù)社會、嚴重精神障礙、涉槍涉爆涉毒、刑滿釋放、非正常上訪等重點人群的排查梳理，健全分級分類動態(tài)管控機制，逐一落實管控、幫教、幫扶措施，嚴防發(fā)生個人極端暴力事件。堅決壓實信訪工作責(zé)任，堅持屬地原則，從源頭化解矛盾，把責(zé)任壓實到市縣兩級檢察機關(guān)，特別是縣級檢察機關(guān)，做到早發(fā)現(xiàn)、抓苗頭、細排查，對排查出來的矛盾和問題要有專人處理、有調(diào)處方案、有解決時限，努力把各類矛盾糾紛解決在基層，解決在當(dāng)?shù)兀鉀Q在萌芽狀態(tài)。

三、改革創(chuàng)新工作機制，提升控告申訴檢察工作質(zhì)效

一是進一步暢通群眾訴求表達渠道。科學(xué)設(shè)定審查受理與甄別分流的條件和程序，進一步暢通和規(guī)范群眾訴求表達渠道，加強釋法說理和疏導(dǎo)引導(dǎo)，防止因入口不暢或處置不當(dāng)而激化矛盾積蓄戾氣，甚至引發(fā)極端事件。整合來信、來訪、電話、網(wǎng)絡(luò)等訴求表達渠道，推進集控告、舉報、申訴、投訴、咨詢、查詢于一體的12309檢察服務(wù)中心綜合性受理平臺建設(shè)。堅持檢察長接待群眾來訪和閱批群眾來信制度，健全帶案下訪、巡回接訪、聯(lián)合接訪制度，依法及時受理解決群眾訴求。高度重視新聞媒體反映的檢察信訪問題以及微信、微博、QQ群等網(wǎng)絡(luò)媒體對檢察信訪工作的作用和影響，認真處理、及時回應(yīng)相關(guān)檢察信訪輿情。

二是進一步規(guī)范受理辦理機制。根據(jù)修改后的《刑事訴訟法》《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》以及內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革職能調(diào)整，修改完善《人民檢察院信訪工作規(guī)定》《人民檢察院復(fù)查刑事申訴案件規(guī)定》等相關(guān)規(guī)定。在受理機制方面，對屬于檢察機關(guān)管轄范圍的控告申訴案件，審查后及時作出受理決定，并答復(fù)當(dāng)事人;對不予受理的，做好解釋說明工作。對不屬于檢察機關(guān)管轄的信訪事項，轉(zhuǎn)送主管機關(guān)處理并告知信訪人，或者告知信訪人向主管機關(guān)反映;對越級上訪的，勸導(dǎo)上訪人依法按程序反映問題。在辦理機制方面，控告申訴檢察部門除承辦本院管轄的國家賠償和司法救助案件外，還負責(zé)審查辦理本院管轄的刑事申訴案件，認為原處理決定或裁判正確的，出具審查結(jié)論答復(fù)申訴人，并做好釋法說理工作;認為原案件存在錯誤可能，需要進一步審查的，及時移送其他刑事檢察部門辦理。加強法律文書說理，針對控告人、申訴人的訴求和理由，從事實認定、證據(jù)采信、法律適用等方面進行釋法說理，注重法、理、情相結(jié)合，增強檢察機關(guān)法律文書的說服力和公信力。加強控告申訴案例指導(dǎo)，認真總結(jié)辦理典型或新類型控告申訴案件的經(jīng)驗和啟示，充分發(fā)揮典型案例的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和借鑒參考作用。

三是進一步規(guī)范息訴化解工作機制。完善刑事申訴案件公開審查制度，探索分層次、分類型、簡便易行的公開審查程序，綜合采取公開聽證、公開示證、公開論證、公開答復(fù)等形式加大刑事申訴案件公開審查力度，以公開促公正、贏公信。建立息訴化解雙責(zé)機制，堅持“誰執(zhí)法誰普法”原則，努力解決“做息訴工作的不了解案情、了解案情的不參與息訴工作”的突出問題，合力做好控告申訴案件的息訴化解工作。健全息訴化解上下聯(lián)動機制，建立健全上級檢察院與下級檢察院、原辦案檢察院在息訴化解工作中的上下聯(lián)動機制，實現(xiàn)矛盾聯(lián)調(diào)、問題聯(lián)治、工作聯(lián)動。拓展第三方參與化解機制，對于已窮盡法律程序、已解決合理訴求，仍堅持信訪的，可探索邀請人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員、人民調(diào)解員、心理咨詢師、律師、學(xué)者以及基層群眾等共同參與息訴化解工作，增強息訴化解工作的社會公信力和支持度。

四是進一步加強溝通協(xié)調(diào)機制。主動向黨委政法委、人大、政府、信訪聯(lián)席辦報告檢察信訪工作的重大部署及工作情況，積極爭取理解和支持，協(xié)調(diào)解決教育疏導(dǎo)、幫扶救助以及執(zhí)法保障等方面的困難和問題。積極推動建立檢察機關(guān)與法院、公安機關(guān)有關(guān)涉法涉訴信訪案件聯(lián)席會議制度，通報案件信息，協(xié)調(diào)工作安排，共同研究解決突出問題，增強工作合力。推動建立健全依法處理違法信訪行為的協(xié)調(diào)機制，依法處置違法信訪行為，對于鬧訪滋事、嚴重擾亂社會秩序的行為，要及時收集固定證據(jù)，移送公安機關(guān)依法處理，切實維護正常的信訪秩序和社會秩序。

四、加強隊伍建設(shè)，提升控告檢察工作能力水平

一是堅持政治培訓(xùn)與業(yè)務(wù)培訓(xùn)兩手抓兩手硬。深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于加強和改進人民信訪工作的重要思想，特別是2019年2月3日對信訪工作的重要批示精神，進一步提高政治站位，增強“四個意識”，堅定“四個自信”，堅決做到“兩個維護”。學(xué)習(xí)貫徹《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》，開展“不忘初心、牢記使命”主題教育活動，強化責(zé)任擔(dān)當(dāng)。以實戰(zhàn)實用實效為導(dǎo)向，開設(shè)“新時代控申檢察”大講堂，加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)，鼓勵控申領(lǐng)導(dǎo)干部上講臺，著力提升法律政策運用能力、防控風(fēng)險能力、群眾工作能力、科技應(yīng)用能力、輿論引導(dǎo)能力。加強對下業(yè)務(wù)指導(dǎo)，通過檢答網(wǎng)、指導(dǎo)性案例、個案指導(dǎo)、專題授課等方式，定期梳理、深入研判工作中存在的重大疑難復(fù)雜問題，加大對共性問題指導(dǎo)力度。

二是加強紀律作風(fēng)建設(shè)。堅持嚴管就是厚愛，切實按照全面從嚴治黨、全面從嚴治檢要求，嚴格執(zhí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，始終把紀律和規(guī)矩挺在前面，嚴明政治紀律、政治規(guī)矩，嚴格落實防止干預(yù)司法辦案“三個規(guī)定”和檢察人員八小時外行為禁令，樹立良好形象。嚴格執(zhí)行中央八項規(guī)定及其實施細則精神，以檢察系統(tǒng)違法違紀案件為鑒，牢記切膚之痛，深刻汲取教訓(xùn)。堅決糾正控告申訴檢察工作中的形式主義、官僚主義，特別是不作為、慢作為、敷衍塞責(zé)，甚至弄虛作假等問題，堅決杜絕“不敬畏、不在乎、喊口號、裝樣子”，讓群眾感受到實實在在的變化。

三是大力推進信息智慧化建設(shè)。升級改造網(wǎng)上信訪信息系統(tǒng)，盡快實現(xiàn)“點對點”、扁平化的信息互聯(lián)互通。啟動信訪應(yīng)急指揮平臺建設(shè)，推動多地聯(lián)動，快速響應(yīng)，實現(xiàn)訪情可知、風(fēng)險可控、指揮可視。大力推動智能輔助系統(tǒng)的應(yīng)用，推動控告申訴檢察工作從傳統(tǒng)模式向人機結(jié)合模式轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)涉法涉訴信訪案件智慧受理、智慧辦理和智慧管理。建設(shè)12309檢察服務(wù)集約化平臺，整合檢察服務(wù)、檢務(wù)公開、監(jiān)督評議等功能，信訪網(wǎng)電等渠道，整合登記接收、受理流轉(zhuǎn)、督查督辦、答復(fù)反饋、進展查詢等環(huán)節(jié)，逐步建成統(tǒng)一對外的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性服務(wù)平臺和檢察服務(wù)大數(shù)據(jù)中心。打造全覆蓋好用管用的網(wǎng)上信訪，提高12309移動客戶端（APP）和公眾微信號信訪的普及率，讓群眾足不出戶，“動動手”即可通過網(wǎng)絡(luò)平臺反映訴求、查詢案件進展、進行法律咨詢等，獲得與實體大廳同樣優(yōu)質(zhì)高效快捷的服務(wù)。

注釋：

[1]習(xí)近平：《擺脫貧困》，福建人民出版社2014年版，第62頁。

[2]林正：《法庭之王 歐美大律師法庭辯護實錄》，中國商業(yè)出版社2009年版，第1頁。