農村土地流轉中基層政府行為的缺失與構建路徑探討

摘要 以湖南省郴州市蘇仙區為例，分析了當前農村土地流轉基本現狀及存在的問題，就農村土地流轉中如何優化基層政府行為提出加強宣傳引導、完善體制機制、建立服務平臺、注重監督管理、強化社會保障等建議。

關鍵詞 土地流轉;政府行為;失范;構建

中圖分類號 F301.2文獻標識碼 A

文章編號 0517-6611（2019）11-0258-02

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2019.11.075

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Abstract Taking Suxian District of Chenzhou City Hunan Province as an example， the basic status and existing problems of rural land transfer were analyzed.Suggestions on how to optimize grassroots government behavior in rural land transfer were put forward， such as strengthening propaganda and guidance， improving system and mechanism， establishing service platform， paying attention to supervision and management， and strengthening social security.

Key words Land transfer;Government behavior;Anomie;Construction

作者簡介 張才行（1969—），男，湖南郴州人，講師，從事社會學研究。

收稿日期 2018-12-20

中共十九大報告指出，完善承包地“三權”分置制度，保持土地承包關系穩定并長久不變，深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益。近年來，在農村土地制度改革領域，一項最具活力的改革舉措是“土地流轉”。所謂“土地流轉”，是指擁有土地承包經營權的農戶將土地經營權（使用權）轉讓給其他農戶或經濟組織，即保留承包權，轉讓使用權[1]。在深入推進農業供給側結構性改革，加快培育農業農村發展新動能的新階段，土地流轉理應成為鄉村振興戰略的重要抓手。土地流轉和適度規模經營是深化農村改革的重要內容，是發展現代農業的必然選擇。但隨著農村土地流轉速度加快，一些違背農民意愿、損害農民利益、隨意改變流轉土地的農業用途等現象也時有發生。筆者以湖南省蘇仙區為例，在對當前農村土地流轉基本現狀及存在問題進行分析的基礎上，就農村土地流轉中如何優化基層政府行為提出建議，為促進農村土地健康有序流轉提供有益借鑒。

1 蘇仙區農村土地流轉現狀

蘇仙區是湖南省的一個傳統農業區，農業戶數6.33萬戶，農業人口22.8萬，農村土地總面積約10.59萬hm2，其中耕地1.27萬hm2，園地0.34萬hm2，林地8.11萬hm2，養殖水面0.2萬hm2，農場等其他0.67萬hm2。人多地少、田塊小而散和農村勞動力向非農業大量轉移的現狀，嚴重制約著農村經濟發展和農業現代化建設。近年來，蘇仙區以發展現代農業為取向，以推進規模經營為動力，依托優質稻、花卉苗木、果蔬、水產、烤煙、油茶、楠竹、油桐、畜禽等優勢產業，積極推動農村土地流轉，促進了土地資源與科技、人力、資本等資源的優化配置和組合。2018年，蘇仙區土地流轉面積約2.44萬hm2，占總面積的22.9%;其中耕地0.82萬hm2，林地1.04萬hm2，荒地0.04萬hm2，養殖水面0.21萬hm2，其他用地0.33萬hm2，分別占土地流轉總面積的33.61%、42.62%、1.64%、8.61%和13.52%。按流轉形式劃分，轉包0.42萬hm2，租賃0.49萬hm2，互換0.36萬hm2，轉讓0.32萬hm2，入股0.82萬hm2，代耕及其他形式0.03萬hm2，分別占土地流轉總面積的17.1%、20.1%、14.6%、132%、33.9%和1.1%。

2 蘇仙區農村土地流轉中政府行為缺失的具體表現

近年來，蘇仙區雖然在推進農村土地流轉中取得一定成效，但也存在諸多問題，由于在土地流轉中政府行為的“缺位”“越位”“錯位”，導致一些違背農民意愿、損害農民利益和隨意改變流轉土地的農業用途等失范、無序現象不斷發生。歸納起來主要表現在以下方面。

2.1 政策宣傳引導不夠 由于政府對農村土地流轉政策宣傳不夠全面和深入，使得不少農民、流轉主體和鄉村干部在思想認識上存在較大偏差[2]。一是農民存在“兩不”思想。一是“不愿”，部分農民戀土觀念強，加之國家的惠農政策不斷出臺，土地收益逐年上升，按承包面積給予的糧補越來越高，不少農民寧可粗放經營也不愿將土地流轉出去;再就是因城鎮擴建或國家重點工程建設，一些農民為等待承包地被征用得到補償費而不愿流轉土地。二是“不敢”，目前農村養老、醫療、社會救助等社會保障體系不夠健全，對離土農民也缺乏相應的轉移就業促進機制，農民主要還是依靠土地收入來解決看病、上學、養老等問題，對流轉土地存在后顧之憂，寧愿將土地撂荒也不敢流轉。二是流轉主體存在“兩怕”思想。一怕收益低，農業投資回收期長，回報率不高，不敢大膽投入進行大規模開發;二怕自然災害和市場的雙重風險，擔心災害性氣候造成損失，也擔心農產品市場前景能否持續看好，不敢搞大規模開發和經營。三是鄉村干部存在模糊思想。有的對政策把握不準，認為土地流轉會影響土地承包權的穩定;有的對土地流轉的認識不足，認為土地流轉只是農民自己的事，不宜參與和干預;有的工作方法簡單，直接充當流轉主體，不尊重農民意愿，以行政命令搞強迫性流轉;還有的擔心土地流轉會引發矛盾，求穩怕亂，缺乏工作主動性和積極性。

2.2 基礎服務工作滯后 由于土地交易與普通商品交易有很大區別，運作程序比較復雜，特別是土地使用權流動涉及到多個主體，就要求有完善的中介機構為之服務[3]。但從調研情況看，目前蘇仙區各鄉鎮農經站人員勢單力薄，對農村土地流轉指導與管理、信息培訓服務等方面工作力不從心。區、鄉、村3級沒有建立健全專門的土地流轉工作管理機制和中介服務機構，導致土地流轉不規范，不合理，甚至不合法。一些地方因缺乏信息服務，更缺乏土地流轉市場，土地流轉沒有完全展開，很少跨區域流動，阻礙著土地流轉在更大范圍和更高層次上進行。

2.3 相關配套政策缺乏 中央一系列農村政策中對土地承包經營權的合理流轉均有規定，但比較宏觀、比較原則[4]。目前，蘇仙區對土地流轉缺乏具體配套的操作實施細則，在流轉程序、流轉檔案等方面缺乏統一管理，導致當前農村土地流轉不規范、土地承包糾紛不斷增多。涉農項目資金的管理和使用分配缺乏科學性，政府部門分割現象比較嚴重，造成重復交叉投資、浪費嚴重。此外，政府在推進土地流轉方面缺乏相應的配套激勵政策，難以調動規模經營的積極性，直接影響土地流轉進程。

2.4 監督管理工作缺失 一是對土地流轉合同監管缺失。從調研情況看，目前農戶自行流轉的多，村級組織和靠產業引導流轉的少;口頭協議無序流轉的多，簽訂了正式書面合同的少;有的合同約定權利義務不清，存在的問題、出現的矛盾糾紛較多;有的流轉合同將土地流轉報酬一次性約定數十年不變，隨著市場物價變化顯失公平，隱含矛盾糾紛[5]。二是對農地用途監管缺失。一方面，由于農業生產效益比較低，一些農戶不管干什么，只要報酬多就將土地轉出。另一方面，由于依法征地程序復雜，難度大，一些工商企業則以租代征，不辦農用地轉用和征地手續，改變土地的農業用途，建旅游度假村、高爾夫球場、別墅、私人會所等。三是對資質審核監管缺失。目前，在農業經營主體的經營資質審核上，行政部門的監督管理還留有空隙[6]，一些經營主體缺少生產設備、技術力量和管理能力，在大面積流轉土地后，因不善經營或經營虧損，導致農民權益和利益受到損害。

3 農村土地流轉中基層政府行為的構建路徑探討

習近平總書記指出：隨著改革的不斷深入，要切實轉換政府職能，努力建設人民滿意的服務型政府。在規范農村土地流轉工作中，基層政府要強化服務意識，有所為，有所不為，把自己定位準確，做到不錯位、不越位、不缺位，努力為推進農村土地流轉提供有效服務。

3.1 加強宣傳引導 加強對《農村土地承包法》《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等相關法律法規和政策宣傳，引導農民分清“流轉”與“失地”的區別，打破傳統小農經濟意識，樹立現代農業理念。要大力宣傳十九大報告提出的“保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長30年”的政策，給農民吃一顆“定心丸”，也給農業規模化經營吃一顆“定心丸”，從思想上解除農民后顧之憂。要加大土地流轉對推進現代農業建設、促進農業增效、農民增收等先進典型和成功經驗的宣傳，引導和促進農村土地流轉向更高水平邁進。

3.2 完善機制體制 結合當地實際，制定出臺《加快推進農村土地承包經營權流轉促進農業適度規模經營實施方案》《農村土地承包經營權流轉實施細則》《農村土地流轉政府指導基準價格意見》《農村土地承包經營權流轉獎勵辦法》等系列文件，推動農村土地流轉依法、合理、有序地進行。區、鄉兩級政府要成立農村土地流轉工作領導小組，研究解決土地流轉工作的具體問題，特別是鄉鎮、街道要把土地流轉納入鄉鎮、街道的重要工作。區農業農村部門要發揮自身職能作用，建立和完善信息收集發布、合同簽訂、備案登記、風險預警、檔案管理等規章制度，規范土地流轉程序和流轉行為。區國土、林業、水利、法制等部門要密切配合，積極做好農村土地流轉的指導與管理。區法院、鄉鎮法庭要及時受理農村土地承包及流轉訴訟要求，保護農民利益。

3.3 建立服務平臺 區級層面設立土地流轉服務中心，鄉級層面設立土地流轉服務站，村級層面設立土地流轉服務點，形成區、鄉、村3級農村土地流轉服務體系。加強農村土地流轉政策咨詢、合同簽訂鑒證等服務工作，降低土地流轉成本和風險。建立土地流轉信息庫和流轉信息平臺，及時收集發布土地流轉信息。建立農用土地評估機構，開展土地分等定級和價格評估工作[7]，為流轉雙方的公平交易和政府加強土地管理提供科學依據。成立區、鄉兩級土地流轉糾紛調節仲裁機構，依法開展糾紛調解仲裁工作。積極發展土地流轉中介組織，用市場手段實現生產要素的最優配置和資源的最合理流動。

3.4 注重監督管理 對土地流轉大戶加強經營指導和跟蹤管理，妥善處理、糾正和查處流轉過程中的違法違規行為，促進土地流轉規范、有序進行。一是注重流轉行為的監督管理。在穩定農村土地承包關系的前提下，按照“依法、自愿、有償”原則，嚴格按照法定程序，充分發揮市場作用，引導和鼓勵農民采取轉包、轉讓、互換、入股、出租等多種形式進行土地流轉，發展適度規模經營。任何組織和個人不得妨礙或者強迫農民搞土地流轉。二是注重流轉合同的監督管理。對二輪延包以來已經發生的土地流轉行為是否合理、規范、合法等問題進行全面清理和規范。沒有訂立流轉合同的，規范簽訂流轉合同;手續不完備、合同條款不齊全的盡快補全;對顯失公正的流轉合同，通過雙方協商，引導其修訂合同;流轉補償不到位的按合同落實到位;對違反政策的流轉行為，對流轉一方當事人采取欺詐、脅迫等手段，使對方在違背真實意愿的情況下簽訂流轉合同的限期整改。三是注重流轉檔案的監督管理。鄉鎮政府要建立土地流轉備案、登記和檔

案管理制度，及時辦理申請、登記、備案等相關手續，落實專人負責土地流轉資料的收集、整理、歸檔和管理工作。

3.5 強化社會保障 一是建立土地流轉風險保障基金。由土地流轉受讓方預繳一定數額的流轉風險金，存入承包農戶和業主指定的流轉基金專戶[8]，由農業農村部門代為管理，財政部門監督支付。當業主不能按期支付給承包戶流轉費用時，可用此基金支付。二是建立現代農業發展保險體系。積極推動保險公司介入農村土地經營效益保險，優先將規模經營業主納入保險范疇，打消涉農金融機構信貸投入的顧慮。涉農金融機構要加大信貸服務創新力度，在符合信貸政策的前提下，為參與農村土地承包經營權流轉的龍頭企業、農民專業合作社和經營大戶提供積極的信貸支持。三是推進社會保障體制改革。建立和完善農村就業、養老、醫療等社會保障制度，降低農民對土地的生存依賴性。拓寬就業渠道，加快小城鎮建設和農村城市化進程，建立城鄉統一的就業制度和勞動力市場，健全勞務協作機制和信息網絡，引導農民在土地流轉中實現勞務移民。大力開展職業培訓，為向外流轉土地的農民提供更多就業機會。

參考文獻

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