論干部人事檔案管理實務操作中風險規避及與人力資源基礎管理的關聯

摘 要：干部人事檔案作為干部管理工作的重要依據，為了更好地滿足新時代干部人事檔案管理的需要，其管理在干部人事管理部門工作中更加重要。本文通過列舉分析以往實務操作管理中發現的風險，簡析《干部人事檔案工作條例》對目前存在的風險提出的規避之道，并從實際工作的角度出發探討該條例指導下干部人事檔案管理與現代人力資源基礎管理之間的關聯，期以促進干部人事檔案管理實務操作的優化，為相關研究提供參考。

關鍵詞：干部人事檔案；實務操作；風險；干部人事檔案工作條例；規避；人力資源基礎管理

干部人事檔案是人事管理部門在工作中形成的用于記錄干部身份信息、人生經歷的原始憑證，客觀真實地反映了干部本人的德、能、勤、績、廉的情況，為教育培養、選拔任用、管理監督干部和評鑒人才提供重要依據，是國家檔案工作的重要組成部分。

早前，于1991年印發的《干部檔案工作條例》建立起干部檔案工作機制，規范干部人事檔案工作，但由于該部條例出臺27年來不曾修訂過，在干部人事檔案管理實務操作中，日漸不能適應新形勢的需要。

1 干部人事檔案管理實務操作中存在的風險

2014年10月至2016年6月全國各地分三個批次開展了干部人事檔案專項審核工作，對干部“三齡兩歷一經歷”等重要信息是否準確真實、有無涂改造假以及所依據的原始材料是否完整規范進行審核，隨著該審核工作的開展，暴露出干部檔案管理中存在不少實務操作風險。

1.1 檔案規范性差

材料形成部門在形成材料時不夠嚴謹、把關不嚴，紙張大小不一、厚薄參差，單雙面打印均有，鉛筆、圓珠筆、純藍墨水等不同筆跡，材料不完整，檔案材料應是已辦結的正式材料，早期檔案缺少蓋章簽字，后天均難以補辦；干部個人檔案意識淺薄，遞交入檔材料應付了事，隨意涂改，年齡、黨齡、工齡、學歷、經歷等基本情況與已歸檔的歷史檔案記載不一致，檔案填寫不準確。

1.2 檔案缺失嚴重

各有關部門歸檔意識不強造成材料缺漏，不愿及時形成歸檔材料造成材料失準積壓；為了節省工作時間、減少工作量，管檔人員未積極主動進行補充整理；或因管理人員不穩定、辦公地點遷移、歷史久遠等多種緣故，導致檔案缺失情況嚴重。最常見的是學籍檔案材料中缺失本科學位授予材料、考生報考登記表、畢業生登記表，參加工作佐證材料缺失大中專院校畢業生報到證；黨團材料中缺失入黨志愿書、入黨申請等重要檔案，民主黨派人員無可佐證文檔；調轉材料缺失也較為嚴重，缺少干部介紹信、工資關系介紹信、干部調動呈報表、干部調動通知書等。

1.3 個別檔案偽造

少數人為了獲得利益，加之個別組織人事部門管理松懈，偽造涂改年齡、學歷、身份等重要信息，以至于出現“年齡越填越小、工齡越填越早、學歷越填越高、身份越造越假”的情況。

1.4 檔案信息化水平低

隨著大數據時代的發展，人事檔案信息管理系統已得到普遍采用，但因為種種緣故，干部人事檔案只是將信息錄入類似制作審核專用干部任免審批表的Excel表格中，信息化管理沒有實現，查詢信息或者調閱檔案均需要人工操作，既費時又費力。

1.5 檔案內容空洞

檔案材料內容空洞，無法真正反應出干部個人的現實面貌，例如在年度考核表中領導意見欄目中多為“同意”等短語，體現不出個性特征，而干部在填寫年度考核表時每年基本并無改變，甚至寥寥數語，體現不出干部的工作業績。

1.6 檔案轉遞流于形式

人事檔案管理的控制前端是檔案轉遞，接收外調人員及新聘用人員的檔案時并未對檔案進行嚴格的審核，或在接收良久后才發現檔案材料缺失或存在錯誤等不同程度的問題。轉遞不善導致材料缺失，使干部履歷情況模糊，或影響職工重新就業造成經濟損失而產生糾紛等情況也時有發生。

1.7 管檔人員管檔素質不高、負擔重

管檔人員因業務技能經驗不足的緣故，鑒別能力不強，在鑒定、審核檔案時將不合格的材料入檔，甚至歸類錯誤；管檔人員未嚴格執行定期收集報送機制，或不積極主動向材料形成部門、干部本人和其他有關方面收集單位人員檔案材料，或未對收到的材料進行嚴格的審核，致使不合格材料歸檔。再者，工資表、年度考核表、聘用合同等檔案材料量大且相似，在規定時間內應及時入檔，檔案人員需對檔案案卷進行反復拆裝、裝訂、入檔、整理、歸位，工作重心集中在機械手動地按序調出調入，因此無暇顧及檔案內容的重新審核和檔案的深度分析和利用。

2 《干部人事檔案工作條例》規避實務操作風險的方法

2018年11月20日，中共中央辦公廳印發了《干部人事檔案工作條例》（以下簡稱《條例》），并發出通知，要求各地區部門認真遵照執行。《條例》共7章46條，從管理體制和職責、內容和分類、日常管理、利用和審核、紀律和監督等方面明確了干部人事檔案概念、作用以及干部人事檔案工作的指導思想、工作原則、基本要求和主要內容?！稐l例》打造了自上而下、分工負責、協同推進的新模式，將干部人事檔案工作嵌入干部選拔任用的鏈條中，切實增強干部人事檔案工作的嚴肅性，保障干部人事檔案的真實性，提升了干部人事檔案的權威性和公信力，以制度的形式推動干部人事檔案工作各項改革措施取得成效。

《條例》首次明確提出，中央組織部、各級黨政機關、國有企事業單位和其他組織及個人和材料形成部門應按照各自職責，共同做好干部人事檔案內容建設，嚴肅填寫，嚴格審核，以規避檔案材料內容填寫不齊全、不規范，重要信息記載不一致的風險。材料形成部門通過進一步規范材料書寫內容、格式等；管檔部門不僅要拓寬原始材料來源，還應把好入口關，及時退回不符合要求的材料并反饋及時完善及補充意見。

檔案的收集工作是干部人事檔案管理工作的重點，《條例》中明確檔案主要內容和分類，要求保證真實準確、全面規范、鮮活及時。首先，管檔人員應定期、集中、及時收集干部年度考核、重要政治表現、工作表現、工資審批表等時常更新的檔案，一般應在2個月內歸檔；對缺失、誤漏的檔案應逐項登記，或電話催補或專人查補，盡可能找到原件，一般不使用復印件代替原件存檔，確需復印存檔的材料則必須在復印件上注明“此件與原件一致/系原件復印”，經經辦人簽字，并加蓋單位公章。其次，各材料形成部門和個人也應嚴格執行檔案材料報送時限，由所在單位統一移交，填寫《干部人事檔案材料移交單》，做到轉出收進必須登記。且應根據當前人事制度改革的特點，重點收集能反應干部工作作風、政治素養、道德風尚等材料，提高檔案利用價值。應做到收集整理日?；?、經常化，轉遞、裝檔及時，規避檔案缺失的風險。

在檔案利用的過程中，曾經發現個別人偽造、涂改、遺失甚至擅自銷毀檔案等違法行為?！稐l例》鮮明提出干部人事檔案是黨的重要執政資源，要求干部人事檔案管理人員必須為黨管檔、為國守史、為民服務，應采取實地調查、物證鑒定、專門認證等方式進行核實，與為謀取個人私利涂改偽造檔案的行為作斗爭?！稐l例》對檔案信息化提出新要求：信息化管理對檔案信息進行采集，整理編碼、原始圖像制作、數據初審、高清圖像制作、數據復審，并建設光盤離線備份和在線備份系統。在嚴格規范的干部人事檔案數字化的情況下，原紙質材料留存，檔案的利用、轉遞和保密等方面均按照紙質檔案相關要求管理，不僅在源頭上將檔案銷毀、偽造、涂改的可能性扼殺在搖籃中，同時還提高了電子檔案的使用率，促進人力資源基礎管理的現代化推進。

檔案除了幫助選拔干部外還有監督干部的功能，我們能發現檔案中除了部分組織的意見外，定義個人品質的材料難以進入檔案，“套話”不能反映個人情況，故大多數人的檔案都是千篇一律。《條例》要求：干部人事檔案所記載的內容要能真實準確、全面規范、鮮活及時地全面記錄干部的各項動態信息，更能適應新時代發展的需求。故而在第三章內容和分類中，增加能符合新時代發展需求的黨組織書記抓基層黨建評價意見，重點收集體現干部忠誠干凈擔當等方面的材料，比如廉潔從業結論性評價，公安機關有關行政處理決定、失信信息、近期業績及反映管理水平、生活作風、身心健康等相關材料，檔案內容不再空洞，利用率也將大大提高。

干部檔案工作的核心在于利用，辦理個人錄用審批、轉正定級、工作調動、工齡認定、職稱申報、辦理養老保險及考研出國深造等，都需要用到檔案?！稐l例》對檔案查、借、用、轉的程序做了細致規定，完善了干部人事檔案制度體系，明確檔案管理員工作職責，堅決做到“三不轉、四不借、五不查”①，做到及時細致登記、條理清晰管理，有章可循、有據可依、有法必依，防止因違規行為出現涂改、造假、丟失、損毀、泄密等現象，堅持主動用檔、科學用檔、有效用檔，更好地服務高素質專業化干部人才隊伍建設。首先，《條例》開創性地提出了干部維護個人合法權益利用檔案的途徑和要求，規定干部本人或單位因工作需要有查（借）閱需求時，只要符合7個方面的利用要求，如實填寫《查（借）閱干部人事檔案審批表》，并經本單位黨委主要領導簽字同意并蓋章后，由組織人事部門派兩名正式黨員進行查（借）閱，即可獲得檔案信息。其次，在利用的過程中須注意檔案審核，《條例》提出“凡提必審”“凡進必審”“凡轉必審”的審核原則，注重發揮干部人事檔案的預警作用，明確“誰審核”“審什么”“怎么審”，進檔材料首先由一人核對、經一人檢查、又一人終審，其次經過干部所在單位、主管部門和組織人事部門三方會審，對情況清楚、符合條件的人員方能進入任免程序，對涉嫌造假的人員應立即核查才能進入后續程序。檔案審核要求我們要注重把握材料的整體性、關聯性和邏輯性，仔細甄別原始材料和近期材料，審核黨員、干部身份在當時取得的正當性，對工齡、學歷等有更改的情況，要審核手續是否齊全、理由是否充分、證據是否確鑿；在之前干部人事檔案專項審核的基礎上，任前審核也應保持對已專項審核過的檔案持存疑態度，不可麻痹大意，對新增檔案審核要更細心縝密，嚴把“質量關”“準確關”“認定關”。再者，《條例》對干部人事檔案管理權限發生變動的檔案轉遞工作新增要求，明確行政區劃調整、機構改革等情況下檔案整理審核、移交轉遞、復核驗收等事項；對干部出現辭職、出國不歸或者被辭退、解除（終止）勞動（聘用）合同、開除公職及死亡五年后的各種情況下的檔案轉遞進行了詳細說明。

干部人事檔案管理是一項專業性很強的工作，新時期對管檔人員提出了更為嚴格的要求，不僅要熟知檔案政策、精通審檔程序，還應善于利用檔案。《條例》依舊提出按照“千卷一人”的人數要求配備專職檔案工作人員，以減少差錯的發生。管檔人員必須要有時不我待的緊迫感，在確保信息安全保密的基礎上加強檔案數字化和數據庫建設，建立人事檔案信息局域網，充分發掘分析人事檔案數據的可利用性；加強思想建設和業務水平，拓寬檔案知識來源，切實抓好業務培訓，牢牢把握相關法律法規條例、行業標準，增強管檔各環節的實際操作技能訓練；還應提高綜合素質，積極主動與相關部門溝通協作，促進檔案管理工作更好完成，例如在有新入職干部時應及時指導材料形成部門填寫工作人員登記表，在辦理轉正時應及時填寫畢業生見習期考核鑒定表、大中專畢業生確定任職資格審批表及干部履歷表。

3 《條例》指導下干部人事檔案管理與現代人力資源基礎管理的關聯

《條例》落實了全面從嚴管理干部的要求，促進營造風清氣正的選人用人環境，充分發揮干部人事檔案在建設高素質專業化干部隊伍中的重要作用。干部人事檔案管理工作是各單位辦公室、綜合檔案室、人力資源部門進行人力資源基礎管理的重要體現，進一步提升人事檔案管理的科學化、規范化水平，有利于人力資源管理部門選擇重點培養對象、掌握干部個體差異并優化人力資源配置?，F代人力資源管理相較傳統人力資源管理，不再僅僅是職務晉升、崗位變動、獎勵懲罰的日常管理，而是更為人性、科學、戰略地統籌規劃人力資源配置。

干部人事檔案管理涉及很多部門，是一個相當復雜的系統工程，其與現代人力資源基礎管理之間的關系千絲萬縷，難以言盡。以下僅以筆者所在事業單位為例，關注干部人事檔案與人事制度改革之關系，并參照筆者身為干部人事檔案管理兼職人員與事業單位材料形成部門經辦人員的工作經驗教訓，擷取退休事宜、個人事項公證及出具有關證明這三個常見情況觀照干部人事檔案與人力資源基礎管理的關系。

3.1 干部人事檔案與事業單位改革

事業單位改革的大趨勢是行政類事業單位政事分開，公益性事業單位撤并整合，經營服務類事業單位一律改企。其中，自收自支的事業單位將在2020年底前全部改為企業，除極少部分按照“編隨事走、人隨編走”的原則，隨著機構改革被整合到其他事業單位外，其余人員一律改企脫離體制，實行合同化管理，全面推向市場。人事制度的改革，需要對干部人事檔案制度進行改革，再根據不同的社會要求確保改革的方向和改革的目標。

干部人事檔案管理迎來了一個巨大的挑戰，一來使人事檔案管理弱化，改企之后職工工作自由性增強，人事檔案對職工的束縛減弱；二來市場經濟體制下企業更重視職工實際工作能力，有無檔案對職工合法權益影響不大；三來改革后，在供給和需求的天平上，以往干部人事檔案弄虛作假的結果對人才選拔造成影響將大大降低。針對以上情況，《條例》對干部人事檔案的信息化模塊提出了要求，堅持科技創新，積極推動信息化建設和大數據應用；對干部人事檔案管理權限變動提出了規定，積極構建系統完備的檔案管理體系，堅持加強制度、機制、體制建設；嚴格干部人事檔案的管理辦法，以抓實檔案管理體系為基礎，持續強化干部人事檔案工作保障。應以《條例》為基本遵循，推動形成以干部人事檔案管理為引領，全國各級各類人事檔案管理政策融通、機構聯通、流轉暢通的新模式。

3.2 干部人事檔案管理與人力資源基礎管理利用

入職退休事宜、個人事項公證及出具有關證明是筆者工作中最常見到需利用檔案的情況。《條例》對查（借）閱、復制和摘錄檔案等利用方式進行規定，明確了七個方面的利用范圍，充分發揮檔案資政作用、體現憑證價值。強調干部人事檔案利用工作應當強化服務理念，建立健全干部人事檔案科學利用機制，為干部資源配置、領導班子建設、干部隊伍宏觀管理、組織人事工作規律研究等提供精準高效服務。

3.2.1 退休事宜

退休干部人事檔案管理工作不僅關切到退休干部本人的合法權益和生活保障，還影響著機關、企事業單位的發展。干部人事檔案作為勞動保障行政機構退休審批程序中不可缺少的參考性材料，是退休干部辦理養老保障的原始資料，屬于我國社會保險檔案的重要內容。

然而，在干部人事檔案管理實操中，我們發現退休干部的檔案管理工作沒有一個健全的管理制度，相關的管理部門普遍對退休干部檔案管理工作不夠重視，認為無需花費過多精力資金，加之檔案管理人員對此項工作的認識偏差，很難實現對退休干部檔案的有效管理。尤其是一些退休老干部已不在崗位，檔案管理出現疏漏而不知，因檔案缺少個別材料影響工資、社保、社會福利等，當退休干部上訪或存在爭議時查檔時發現缺失原始憑證，不僅使其本人產生不滿情緒，使人事檔案管理相關法律風險增加，還影響退休干部的管理和服務，同時也影響管檔單位的形象。

3.2.2 人事檔案與個人事項公證

公證是公證機構根據自然人、法人或者其他組織的申請，依照法定程序對民事法律行為、有法律意義的事實和文書的真實性、合法性予以證明的活動。《條例》規定干部本人及其親屬辦理公證、訴訟取證等有關干部個人合法權益保障的事項，可以按照有關規定提請相應的組織人事等部門查閱檔案。

《條例》體察到隨著經濟社會的發展和人事制度的改革，公民對干部人事檔案的利用需求與日俱增，呈現出構建面向公共服務的人事檔案管理職能體系的面貌；有望提高各級人事檔案管理部門社會化管理服務的水平；詮釋了檔案當事人對檔案內容的知情權，使干部增加對單位的認可和信任，檔案的社會價值也得到了更好地發揮。

干部人事檔案內容的真實性和完整性對個人事項公證也有一定的影響，在專項審核時發現的少數干部弄虛作假、許多干部履歷變動情況未及時更新、未及時歸檔重要材料、管檔人員變更及時間推移等多種情況均影響公證結果的真實性、有效性。對此，上述提出的規避風險之道將直接關系到公證文書的公信力。

3.2.3 出具有關證明

人事檔案證明是目前人力資源部門利用檔案的重要方式。如何出具好有關證明對檔案利用的規范化管理提出了更高的要求，既要秉承既定的原則，又應充分發揮檔案憑證作用，滿足當事人需求，為群眾辦好事、辦實事。

人事檔案證明最常用的就是原件復印，例如職稱評定材料、有親屬關系的干部履歷表、原件復印應在嚴格審查是否涉密的基礎上，復印兩頁以上應加蓋騎縫章，并注明復印件頁數，并由管檔單位負責人簽字蓋章，注明“系原件復印”并加注復印時間。

原文摘錄用于取證檔案過多的情況，且需對邏輯性較強的舉證證據進行篩選，也是較為常用的利用方式，例如在專項審核中核實“三齡兩歷一身份”時，對干部出生日期造假進行糾正和重新認定時，須執行文件規定，“應當以干部檔案和戶籍檔案中最早形成材料記載的出生日期為依據”（組通字〔2006〕41號），此時對原文進行摘錄即可，但不可斷章取義、隨意增減。

人事檔案部門按有關文件規定寫出的有關情況的證明材料是最少使用的方式，但也偶有出現。應在了解所需開具證明的問題基礎上全面把控干部檔案，保證出具的證明的真實性、客觀性、準確定，如為當事人開具政審資料時，應在第五類政審、審計和審核類材料的基礎上結合第二類自傳和思想類材料、第三類考核鑒定類材料、第六類黨團類材料、第八類違規違紀違法處理處分類材料及第十類其他可供組織參考的材料，且僅能反映要求證明的事實，不可妄下結論和定義解釋。

注釋

①三不轉、四不借、五不查是指：個人帶檔不轉、沒有調函不轉、接收單位不明不轉；未經批準不借、非特殊情況不借、手續不全不借、親屬檔案不借；無單位介紹信不準查、非中共正式黨員不準查、干部本人不準查、牽涉到親屬不準查、未經批準不準查。

參考文獻

[1]中共中央辦公廳，國務院辦公廳《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》[N].中國檔案報.2014-05-05.

[2]努力做好新時代干部人事檔案工作——中組部負責人就制定印發《干部人事檔案工作條例》答人民日報記者問[EB/OL].http：//zgbx.people.com.cn/n1/2018/1129/c415417-30432211.html，2018-11-29.

作者簡介

麥遠婷（1991-），福建漳浦人，碩士研究生，文學碩士，助理館員，從事檔案管理、文書撰擬、行政事務等工作，研究方向：檔案管理。