淺議網絡餐飲領域檢察公益訴訟

于凱蒂　徐月笛

摘要：為了保障食品安全，規范網絡餐飲服務行業發展，我國先后出臺了多部針對網絡餐飲服務的法律法規和部門規章。目前，全國范圍內網絡餐飲領域檢察監督已經初具規模。網絡餐飲領域違法行為具有主體多元、行為多樣、影響范圍較大等特點。實踐中，檢察機關往往面臨著案件線索來源少、調查取證難度大、辦案能力需提高以及與行政機關的良性互動機制未建立等問題。對此，檢察機關應當進一步拓寬案源渠道、加強內外部門協作、建立良性監督機制，以更好地形成網絡餐飲食品安全的保護合力，守護老百姓“舌尖上的安全”。

關鍵詞：網絡餐飲;公益訴訟;食品安全

隨著我國互聯網經濟的迅猛發展，“互聯網+餐飲服務”等新興業態快速增長。網絡餐飲服務促進了餐飲業的發展，方便了人們的生活。但隨著訂餐平臺快速擴張和訂餐量激增，網絡餐飲服務平臺對入網商家管理不到位、對配送環節食品安全風險疏于防范，以及網絡餐飲生產經營者違法進行食品加工等問題也逐漸凸顯。為了保障食品安全，規范網絡餐飲服務的行業發展，我國先后出臺了《網絡食品安全違法行為查處辦法》《網絡餐飲服務食品安全監督管理辦法》《電子商務法》等多部針對網絡餐飲服務的法律法規、部門規章，規定了網絡餐飲服務第三方平臺應當履行的義務，并賦予食品藥品監督管理部門違法行為的查處職責。

與此相應，各地檢察機關積極履職，聚焦美團、餓了么等網絡食品外賣平臺，開展網絡餐飲領域檢察公益訴訟專項活動，全力守護老百姓“舌尖上的安全”。2017年12月，最高檢民事行政檢察廳下發《關于加大食藥領域公益訴訟案件辦理力度的通知》（高檢民[2017]11號），要求全國檢察機關充分發揮法律監督職能作用，及時對食藥安全領域存在的問題進行調研并部署開展專項活動。2018年8月，最高檢又發布《關于開展“保障千家萬戶舌尖上的安全”檢察公益訴訟專項監督活動的實施方案》，要求各地檢察機關在推進這項活動中將網絡餐飲食品安全領域檢察公益訴訟作為工作重點。但是，由于網絡餐飲服務不同于傳統餐飲服務，其線上經營、線上交易的特點不僅對食品藥品監督管理部門的監管模式產生了影響，也為檢察機關公益訴訟案件的辦理提出了新的難題。

一、網絡餐飲領域違法行為的特點

與傳統餐飲服務較單一的違法主體、違法行為相比，網絡餐飲服務的違法主體、違法行為有其自身的特點，具體來說：

一是違法主體多元。傳統餐飲服務的主體僅指餐飲服務提供者，即餐飲服務經營者;而網絡餐飲服務借助互聯網及計算機技術，其主體不僅包括餐飲服務提供者（經營者），也包括網絡餐飲服務第三方平臺提供者;①而且第三方平臺不僅包括餓了么、美團等此類專營網站，也包括餐飲服務連鎖公司總部建立的為其門店提供網絡交易服務的自建網站等。就二者關系來講，第三方平臺提供者本身對入網餐飲服務提供者存在審查入網餐飲服務提供者的食品經營許可證，登記入網餐飲服務提供者的名稱、地址、法定代表人或者負責人及聯系方式等信息的基本管理義務。因此監管部門不僅要監督、查處餐飲服務提供者的經營行為，而且要監督、查處第三方網絡平臺的管理行為。

二是違法行為多樣。一方面，線上違法與線下違法同時存在。即網絡餐飲領域的違法行為既可能是入網餐飲服務提供者未依法取得食品經營許可證、超范圍經營、未保證食品安全等此類線下不當行為，也可能是網絡餐飲服務第三方平臺提供者未審查、登記、公示入網餐飲服務提供者相關信息、未按要求記錄、保存網絡訂餐信息等此類線上不當行為。另一方面，違法行為可能出現在食品制作、包裝、交易、運輸等全過程。與傳統餐飲服務相比，網絡餐飲服務需進行食品包裝和運輸（送餐），增加了監管部門的監管內容，擴大了監管范圍。

三是違法行為影響范圍較大。網絡自始具有受眾廣、信息傳播快速的特點，“互聯網+餐飲”的模式亦擴大了違法行為的影響范圍。這主要體現在：一則相較于傳統餐飲服務，網絡餐飲服務受地域限制更小，不同地域的消費者均可通過第三方平臺進行交易，享受餐飲服務;二則同一餐飲服務提供者可在多個第三方平臺登記入網，意味著使用不同平臺的消費者均可通過網絡與同一餐飲服務提供者進行交易，擴大了受眾范圍。因此，一旦入網餐飲服務提供者未能依照法律規定保障食品安全，第三方平臺未能及時發現問題并作出處理，將使大量潛在消費者處于食品安全風險中。

二、網絡餐飲領域檢察公益訴訟案件的辦理難點

首先，案件線索來源匱乏。一般來說，檢察公益訴訟案件的來源主要包括民眾向檢察機關舉報、檢察機關在履行職責中的發現。然而目前，網絡餐飲領域檢察公益訴訟（無論是民事公益訴訟還是行政公益訴訟）線索的來源，主要基于檢察機關在履行職責中的發現，民眾對公益訴訟的認知還不全面，直接向檢察機關舉報較少。可實踐中，網絡餐飲服務第三方平臺、入網餐飲服務提供者的不當行為大量存在，行政違法和行政不作為時有發生，檢察機關能夠在履行職責中發現的案件線索極為有限。而且，由于平臺建設和數據對接等方面仍存在問題，檢察機關對網絡餐飲服務主體的資格、行為等了解較少，信息極不對稱，這都在一定程度上增加了檢察機關獲得線索的難度。

其次，調查取證難度加大。當下，網絡餐飲領域的食品銷售系借助互聯網、物流、第三方支付平臺等工具，違法、造假的手段越來越高明，且越來越具有隱蔽性、規模性，導致查處難、取證難的問題愈發突出，給檢察辦案人員的調查取證能力提出了更高的要求。目前，兩高《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第六條雖然賦予了檢察機關調查權②，但是具體調查權的行使方式、手段以及保障措施仍然不完善。

再次，檢察人員的辦案能力亟需提高。部分檢察干警在辦案思維、知識儲備等方面還不能完全適應公益訴訟這項新工作的要求，在線索發現、調查取證、文書制作以及與行政機關的溝通等各方面均有欠缺;也有部分基層院辦案人員存在“不知道從哪些方面調取證據”“對證據的把握審查不夠”“辦案沒有思路”等問題。而且，公益訴訟作為檢察機關的一項新業務，主要由民行檢察部門負責。該部門既要承擔調查職責，又要承擔起訴職責，工作內容的增加也對辦案人員的監督能力和水平提出了挑戰。

最后，與行政機關的良性互動機制尚未建立。對于網絡餐飲領域的行政公益訴訟來說，其旨在通過檢察機關制發檢察建議、提起行政公益訴訟來督促行政機關依法履職，及時糾正網絡餐飲主體的違法行為。但實踐中，部分行政機關存在抵觸情緒，不配合檢察機關的工作。這不僅會影響行政行為的合法履行，而且會阻礙行政公益訴訟的進一步發展。從這個角度來說，檢察機關仍需加強與行政機關的溝通協調，促進彼此之間的理解與支持，共同保障行政行為的合法性。

三、推進網絡餐飲領域檢察公益訴訟的幾點建議

針對目前網絡餐飲領域檢察公益訴訟工作的開展情況及案件辦理中存在的問題，筆者認為，應當從以下四個方面改進此項工作。

一是采取線上線下相結合的方式，多渠道督查網絡餐飲違法行為，有效拓寬案源渠道。目前，入網餐飲服務提供者存在的違法行為，集中表現為無實體經營門店;沒有食品經營許可證、營業執照，許可證超過有效期或超范圍經營;外賣食品生產環境臟亂，食品從業人員未依法辦理健康證等。而網絡餐飲服務第三方平臺提供者的違法行為，突出體現在未正確履行對入網餐飲服務提供者信息審查、公示、更新，并對其經營行為進行檢查、監測等義務;未依法備案而通過微信公眾號提供外賣服務等。由于二者的違法行為貫穿線上線下.因此檢察機關有必要開啟“互聯網+檢察”工作模式。不僅從線上對商家的營業執照、食品經營許可證等依法應公示的信息進行檢查，而且從線下對部分商家的實體店鋪進行走訪。例如通過網絡訂餐平臺，手機app等網絡平臺，對涉及網絡訂餐食品安全案件線索進行重點排查。通過微信、微博等新聞媒介，關注食品安全事件，關注相關媒體發布的涉及虛假、夸大宣傳的食品廣告信息，將其中曝光的有可能涉及公益訴訟的內容，納入檢察視角。

二是加強多部門、多機關的協作，形成維護公益的合力。在檢察機關內部，要加強民行與偵查監督、公訴協助配合機制，偵查監督部門、公訴部門發現食品藥品安全等侵害社會公共利益案件，需及時將相關案件線索材料移送民行部門審查，做到案件信息互通共享;上級檢察機關需加強統籌協調和對下指導，最大限度整合現有辦案資源，實現案件的高效辦理。在檢察機關外部，要加強檢察機關與轄區內相關職能部門的協作配合，特別是與市場監管、食品藥品監管、農業、水務、教育和消費者協會等部門和組織的聯絡。不同機關之間要逐步建立案件信息通報、聯席會議機制，共享檢驗檢測報告、食品安全標準、生產銷售記錄等。另外，還要積極爭取黨委政府的理解和支持，及時了解各級黨委政府公益保護方面的重點和難點，促進問題解決。

三是明確法律規定，夯實網絡餐飲領域檢察公益訴訟的辦案基礎。食藥領域公益訴訟案件專業性強，涉及的法律法規、地方性規定繁多龐雜，理解把握時往往存在難度。雖然我國《食品安全法》《網絡餐飲服務食品安全監督管理辦法》③以及將于2019年1月1日起施行的《電子商務法》④中都明確規定了網絡餐飲服務第三方平臺提供者和入網餐飲服務提供者的責任和義務，但目前檢察機關辦理公益訴訟案件，主要依據仍是《民事訴訟法》、《行政訴訟法》以及兩高《公益訴訟司法解釋》。這些規定較為籠統，缺乏明確具體、操作性強的配套細化規則，導致在辦案實踐中，辦案人員對立案標準、取證方式、證據要求等方面無法準確把握和適用。筆者建議，盡早制定出臺統一適用的公益訴訟辦案工作規程，以規范網絡餐飲領域檢察公益訴訟的運行。

四是懲治與監督并重，建立網絡餐飲領域檢察監督良性機制，保障食品安全，既應解決“近期問題”，也應關注“長期發展”。因此，網絡餐飲領域督查不僅需要檢察機關開展專項檢查活動，對網絡餐飲違法行為進行集中打擊;也需要探索建立長效監督機制，提高食品安全風險綜合防控能力。一方面，檢察機關可以通過類案監督推進行業整治，即通過辦理一批典型案件，推動行政機關對類案進行綜合整治。另一方面，檢察機關需積極與行政機關開展合作，促進相關部門形成公益保護合力。

[注釋]

①《網絡餐飲服務食品安全監督管理辦法》第二條：在中華人民共和國境內，網絡餐飲服務第三方平臺提供者、通過第三方平臺和自建網站提供餐飲服務的餐飲服務提供者（以下簡稱入網餐飲服務提供者），利用互聯網提供餐飲服務及其監督管理，適用本辦法。第四十五條：餐飲服務連鎖公司總部建立網站為其門店提供網絡交易服務的，參照本辦法關于網絡餐飲服務第三方平臺提供者的規定執行。

②第六條：人民檢察院辦理公益訴訟案件，可以向有關行政機關以及其他組織、公民調查收集證據材料;有關行政機關以及其他組織、公民應當配合;需要采取證據保全措施的，依照民事訴訟法、行政訴訟法相關規定辦理。

③《網絡餐飲服務食品安全監督管理辦法》第4條：入網餐飲服務提供者應當具有實體經營門店并依法取得食品經營許可證，并按照食品經營許可證載明的主體業態、經營項目從事經營活動，不得超范圍經營。第8條：網絡餐飲服務第三方平臺提供者應當對入網餐飲服務提供者的食品經營許可證進行審查，登記入網餐飲服務提供者的名稱、地址、法定代表人或者負責人及聯系方式等信息，保證入網餐飲服務提供者食品經營許可證載明的經營場所等許可信息真實。第9條：網絡餐飲服務第三方平臺提供者和入網餐飲服務提供者應當在餐飲服務經營活動主頁面公示餐飲服務提供者的食品經營許可證。食品經營許可等信息發生變更的，應當及時更新。

④《電子商務法》第5條：電子商務經營者從事經營活動，應當遵循自愿、平等、公平、誠信的原則，遵守法律和商業道德，公平參與市場競爭，履行消費者權益保護、環境保護、知識產權保護、網絡安全與個人信息保護等方面的義務，承擔產品和服務質量責任，接受政府和社會的監督。第13條：電子商務經營者銷售的商品或者提供的服務應當符合保障人身、財產安全的要求和環境保護要求，不得銷售或者提供法律、行政法規禁止交易的商品或者服務。