環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償法律制度的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)探究

趙程

摘 要：十九大報(bào)告將“建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)補(bǔ)償制度”列為“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)“美麗中國(guó)”的內(nèi)容之一，可見環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償法律制度是完善生態(tài)保護(hù)、建設(shè)生態(tài)文明社會(huì)的重要措施。通過評(píng)估和論證全球視野下環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償法律制度和政府資助生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的理論基礎(chǔ)，說明流域環(huán)境服務(wù)、生物多樣性服務(wù)、自然保護(hù)區(qū)服務(wù)和碳排放交易等四個(gè)領(lǐng)域未來在環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償中受益的情況，從而總結(jié)國(guó)際上環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。最終通過評(píng)估論證認(rèn)為，只有在法律制度確定并完善的情況下，自然環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償服務(wù)才有可持續(xù)發(fā)展的可能性。

關(guān)鍵詞：生態(tài)補(bǔ)償;環(huán)境資源;可持續(xù)發(fā)展;法律制度

中圖分類號(hào)：D922.6 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號(hào)：1673-291X（2019）18-0193-02

環(huán)境的生態(tài)補(bǔ)償是解決生態(tài)環(huán)境問題最為合理的經(jīng)濟(jì)手段，在保護(hù)自然資源方面發(fā)揮著重要作用，有效地促進(jìn)了選擇符合一定標(biāo)準(zhǔn)并具有公共產(chǎn)品屬性的環(huán)境服務(wù)的發(fā)展。為了平衡各利益相關(guān)者的生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益，在社會(huì)公平和正義的視角下恢復(fù)并維持生態(tài)循環(huán)系統(tǒng)的原始平衡，生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆芍贫葘⒃诮?jīng)濟(jì)政策的范圍內(nèi)最大限度地對(duì)權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行的限制和調(diào)整。從20世紀(jì)90年代開始興起生態(tài)補(bǔ)償研究浪潮開始，生態(tài)補(bǔ)償在全球范圍內(nèi)引起了廣泛的關(guān)注。

一、構(gòu)建環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償法律制度的理論基礎(chǔ)

環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)作的原理是基于利益關(guān)系而產(chǎn)生的，整個(gè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆芍贫刃枰缪莩晒娚鐣?huì)利益的調(diào)節(jié)者，合理公平地分配這些利益。這種完善的責(zé)任機(jī)制必須包括準(zhǔn)確的指導(dǎo)，同時(shí)包括行為規(guī)則，設(shè)定委托人的權(quán)利和義務(wù)，并通過協(xié)調(diào)促使這些利益最終符合法律制度設(shè)定的目的。

1.環(huán)境權(quán)。環(huán)境權(quán)是人類環(huán)境問題的產(chǎn)物，這是環(huán)境法權(quán)利正當(dāng)?shù)睦碛伞１砻嫔峡矗h(huán)境權(quán)的目的是解決人與自然的關(guān)系問題，而事實(shí)上，環(huán)境權(quán)利更關(guān)心人與社會(huì)的關(guān)系。人類社會(huì)活動(dòng)超出環(huán)境所能承受范圍，其直接結(jié)果是環(huán)境污染和生態(tài)系統(tǒng)破壞。為此，許多國(guó)家通過各種形式的法律規(guī)范來確認(rèn)公民的環(huán)境權(quán)利，通過確定這些權(quán)利和義務(wù)來解決環(huán)境問題。

2.公平正義理論。公平正義是法律永恒追求的價(jià)值觀念。法律將協(xié)調(diào)和平衡所有利益，美國(guó)著名哲學(xué)家羅爾斯指出，正義是社會(huì)系統(tǒng)的主要價(jià)值，而首先需要解決的便是社會(huì)問題，同時(shí)還要分配社會(huì)合作利益。環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償法律制度建立在通過司法來利益分享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、平等分配利益和公平責(zé)任的理論基礎(chǔ)上。從公平的角度來看，法律制度中的生態(tài)公益服務(wù)體系的建立旨在平衡生態(tài)保護(hù)和生態(tài)效益。

3.可持續(xù)發(fā)展理論。可持續(xù)發(fā)展不僅滿足了當(dāng)代人的需求，也不會(huì)對(duì)后代的發(fā)展造成危害。可持續(xù)發(fā)展要求在社會(huì)發(fā)展中堅(jiān)持兩種觀點(diǎn)：首先，要追求與自然和諧相處的生活，同時(shí)也追求生產(chǎn)力的進(jìn)步;其次，追求發(fā)展和投資消費(fèi)的當(dāng)代人應(yīng)該努力使他們即將到來的承諾和機(jī)會(huì)平等對(duì)待后代。事實(shí)上，以可持續(xù)的方式利用資源和保持生態(tài)系統(tǒng)是社會(huì)發(fā)展的必然要求，也是唯一的選擇。

二、全球環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償法律制度現(xiàn)狀

目前環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償有兩種主要類型，其中一種類型是政府購(gòu)買生態(tài)服務(wù)，這主要體現(xiàn)了公共支付系統(tǒng)和公共市場(chǎng)支付能力。德國(guó)和美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)建立了生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)支付政策和體制框架，此外，巴西、哥斯達(dá)黎加等發(fā)展中國(guó)家也對(duì)眾多活動(dòng)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，取得顯著成效。

1.流域環(huán)境補(bǔ)償服務(wù)。流域環(huán)境補(bǔ)償服務(wù)可以分為三類，包括水質(zhì)、水和防洪。目前，大多數(shù)國(guó)家最普遍使用的是在政府指導(dǎo)下的流域環(huán)境補(bǔ)償服務(wù)。但在南美的哥倫比亞卻有一個(gè)獨(dú)特的例子，使用水協(xié)會(huì)，讓用戶來支付水費(fèi)。這筆費(fèi)用是通過社區(qū)成員的捐贈(zèng)收集的，他們投資補(bǔ)償了流域保護(hù)的上游地區(qū)。在德國(guó)，則是政府通過一系列復(fù)雜的計(jì)算來確定補(bǔ)償支付額度。這些計(jì)算平衡了流域之間的富饒和貧困地區(qū)，當(dāng)然政府也在不斷改進(jìn)這些模式，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間公共服務(wù)的均衡水平。

2.生物多樣性服務(wù)。隨著生態(tài)環(huán)境的破壞和人類的不斷擴(kuò)張，野生動(dòng)物物種正在萎縮，一些瀕危物種受到更嚴(yán)重的威脅。許多國(guó)家為保護(hù)生物多樣性做出了各種努力和嘗試，其中生物多樣性服務(wù)補(bǔ)償體系已經(jīng)建立。生物多樣性服務(wù)為森林資源保護(hù)和森林生物多樣性管理的所有者和管理者提供了財(cái)務(wù)手段。目前，補(bǔ)償類型主要包括支付棲息地物種，生物多樣性保護(hù)的棲息地等管理費(fèi)，同時(shí)根據(jù)限額和貿(mào)易法規(guī)的貿(mào)易權(quán)利來支持生物多樣性保護(hù)交易的價(jià)值。

3.自然保護(hù)區(qū)環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償。自然保護(hù)區(qū)維護(hù)周邊和下游土地的生態(tài)潛力，保護(hù)動(dòng)植物物種，維護(hù)該地區(qū)寶貴的生態(tài)旅游和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Γ瑫r(shí)為生物研究提供依據(jù)。然而，這對(duì)居住在自然保護(hù)區(qū)附近的人帶來了一定經(jīng)濟(jì)問題，可能包括土地、植物、動(dòng)物資源的損失和進(jìn)一步的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)。因此，政府必須制定相關(guān)政策來平衡各利益相關(guān)方的利益和成本，建立自然保護(hù)區(qū)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)補(bǔ)償系統(tǒng)就是由此推導(dǎo)出來的。哥斯達(dá)黎加曾經(jīng)是世界上森林砍伐率最高的國(guó)家，為了防止森林進(jìn)一步退化，哥斯達(dá)黎加支付并啟動(dòng)了全國(guó)范圍的生態(tài)服務(wù)。哥斯達(dá)黎加于1996年首次推出了森林行動(dòng)計(jì)劃，確立了森林生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)服務(wù)。

4.碳排放交易。人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)改變了大氣和自然環(huán)境的組成，這些變化來自大氣中的二氧化碳、甲烷和其他溫室氣體，所有這些氣體都導(dǎo)致全球氣候變化。為了實(shí)現(xiàn)碳減排，英國(guó)工業(yè)聯(lián)合會(huì)和商業(yè)咨詢委員會(huì)制定了排放交易計(jì)劃提案，政府通過這個(gè)交易項(xiàng)目花費(fèi)3 000萬英鎊來補(bǔ)償中減少碳排放量的參與者。澳大利亞國(guó)民和私人森林所有者在森林碳排放交易方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，主要方法是根據(jù)資本利益采取廣泛的碳排放，并規(guī)避與直接銷售相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)。

三、環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償法律制度的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

1.建立自然資源產(chǎn)權(quán)是環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償?shù)目沙掷m(xù)發(fā)展條件。確定自然資源的所有權(quán)是清除生態(tài)責(zé)任制在責(zé)任，權(quán)利和利益之間的法律關(guān)系的關(guān)鍵因素。即使公共利益需要限制，各國(guó)也必須得到充分的補(bǔ)償。從這個(gè)意義上說，環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償實(shí)際上是一種尊重財(cái)產(chǎn)所有者及其權(quán)利的形式。一些發(fā)達(dá)國(guó)家遵循這一模式，例如，美國(guó)糧食生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)是以土地私有制為基礎(chǔ)的，德國(guó)礦山生態(tài)補(bǔ)償制度是建立在礦權(quán)和采礦權(quán)的基礎(chǔ)上的，在明確所有權(quán)的基礎(chǔ)上，澳大利亞流域生態(tài)補(bǔ)償制度建立在土地所有權(quán)、資源所有權(quán)和森林所有權(quán)是明確的基礎(chǔ)上。基于明確的產(chǎn)權(quán)所有權(quán)，各國(guó)的環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償法律制度才能有效運(yùn)行。

2.制定法律和法規(guī)是限制和支持生態(tài)補(bǔ)償服務(wù)的法律依據(jù)。20世紀(jì)初，西方國(guó)家通過憲法和其他形式的法律立法保護(hù)環(huán)境，維持其生態(tài)平衡。1956年，美國(guó)政府提出了一個(gè)農(nóng)田保護(hù)計(jì)劃，也被稱為土壤銀行計(jì)劃。該計(jì)劃鼓勵(lì)農(nóng)民通過多種方法增加土壤肥力，政府按照計(jì)劃給農(nóng)戶提供農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，引導(dǎo)農(nóng)民保護(hù)土地。目前美國(guó)的土壤維護(hù)計(jì)劃被稱為CRP，即農(nóng)作物恢復(fù)計(jì)劃。政府對(duì)農(nóng)民補(bǔ)貼糧食，讓農(nóng)民不種植作物，并鼓勵(lì)種植本地草坪，以保持地表土更健康、更持久。雖然一定時(shí)期內(nèi)CRP可能會(huì)降低農(nóng)民的收益，但它提供更多可持續(xù)的土地，為土地所有者的稅收增加并為周圍的野生動(dòng)物創(chuàng)造穩(wěn)定的生態(tài)系統(tǒng)。而德國(guó)已經(jīng)建立了保護(hù)其礦產(chǎn)資源的環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償體系及完整的法律制度，包括民法、商法、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償法和監(jiān)管法。德國(guó)的土地礦產(chǎn)資源、水資源等法律條文由專業(yè)人員共同制定，為監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供了資源開發(fā)和環(huán)境保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆梢罁?jù)。

3.政府和市場(chǎng)在生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)補(bǔ)償中發(fā)揮重要作用。目前市場(chǎng)機(jī)制的發(fā)展還不成熟，政府繼續(xù)在支付生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)方面發(fā)揮主要作用，主要目標(biāo)是促進(jìn)、實(shí)施生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和生態(tài)服務(wù)支付。實(shí)際上，公共產(chǎn)品將從政府的廣泛經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償中受益。政府提供生態(tài)保護(hù)和補(bǔ)償措施，這就需要一個(gè)支持環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)機(jī)制。為了生態(tài)利益，受害方和受益人都非常清楚，生態(tài)損害的責(zé)任是明確的，以支付給受益人或破壞者的生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)調(diào)節(jié)的形式引入市場(chǎng)。

4.建立成熟的社區(qū)參與和協(xié)商機(jī)制。社會(huì)互動(dòng)機(jī)制可以實(shí)現(xiàn)制度獨(dú)立和法律制度等社會(huì)關(guān)系的平衡，公眾參與是最便捷的方法之一。公眾參與不僅可以改善立法，還可以減少阻力。比如，馬奎瑞河《流域上游灌溉人員補(bǔ)償造林協(xié)議》成功實(shí)施，體現(xiàn)了上下游企業(yè)和居民廣泛參與的共同愿望。墨西哥的做法是沒有通過政府建立任何生態(tài)服務(wù)，其資金主要來自社區(qū)和社會(huì)支持，包括當(dāng)?shù)毓姾娃r(nóng)民的支持。當(dāng)公眾參與程度更高時(shí)，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)實(shí)施支付補(bǔ)償也增加。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上，一些國(guó)家的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐切合了環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)和法律依據(jù)。政府支付的某些類型的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)主要依靠制度設(shè)計(jì)來創(chuàng)造市場(chǎng)生態(tài)資源或服務(wù)，并依靠市場(chǎng)機(jī)制來實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償。無論是發(fā)達(dá)國(guó)家或是發(fā)展中國(guó)家，他們所采取的環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償措施都是在制定了相當(dāng)?shù)姆芍贫群螅谝欢ǖ目蚣芊秶鷥?nèi)實(shí)施自然環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償服務(wù)。在相對(duì)完善的生態(tài)補(bǔ)償法律制度下，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的補(bǔ)償不僅是合理的，而且通過有效協(xié)調(diào)能夠使政府和消費(fèi)者以及生態(tài)環(huán)境最終都受益，促進(jìn)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益。

目前，我國(guó)的環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償制度在實(shí)踐上還不夠完善，尚未形成明確完整的環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償法律制度。鑒于此，我們需要從全球視角下借鑒國(guó)外相對(duì)成熟的環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)以及從生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)來完善自身制度建設(shè)，并在完善環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償法律制度的建設(shè)中，加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國(guó)。

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