我國漸進式延遲退休年齡政策研究

陳瑩

[提要] 近年來，我國老齡人口逐漸增多，老齡化問題日趨嚴重，我國原有的退休政策已經不能滿足社會的客觀需要，我國提出要實行漸進式延遲退休年齡的政策，以“小步徐趨、漸進到位”的方式推行延遲退休年齡政策。本文基于漸進模型理論分析我國采用漸進式延遲退休年齡政策的優勢，從符合人口發展規律、解決人口老齡化問題、緩解養老保險壓力、發揮老年勞動力優勢等方面分析我國采用漸進式延遲退休年齡政策的必要性，針對漸進式延遲退休年齡政策存在的問題，提出與二孩政策協同推行、與養老金并軌相適應、推行彈性退休機制、建立配套激勵機制鼓勵延遲退休等相關對策建議。

關鍵詞：漸進式;老齡化;延遲退休

中圖分類號：F241.34 文獻標識碼：A

收錄日期：2019年5月8日

一、研究背景

（一）政策背景。根據國家統計局統計，2016年，我國15～65歲的人口有100，260萬人，占全國總人口的72.5%，2017年我國65歲及以上的人口為15，831萬人，占全國人口總數的11.4%，我國已進入嚴重的老齡化階段。老齡人口的增多意味著勞動適齡人口的減少。2017年，我國15～65歲的人口有99，829萬人，占全國總人口的71.8%，比2016年勞動適齡人口總數減少了431萬人。隨著人民生活水平的提升和醫療保健的發展，我國人口的平均預期壽命有很大的提高。2015年，我國人口的平均預期壽命為76.34歲，比2010年的人口平均預期壽命高出1.51歲。退休政策制定之初，我國人口平均壽命較低，退休年齡平均不到55歲，但由于近年來我國老齡化規模較大、速度較快，以往實行的退休政策已經無法適應目前勞動力人口比重的變化。黨的十八屆三中全會提出要實施漸進式延遲退休年齡的政策，以漸進的方式推行延遲退休年齡政策。漸進式的延遲退休年齡政策的可控調整能有效避免政策不當造成的風險。人社部表示，2017年出臺延遲退休政策，將設立5年的緩沖期，2022年正式實施，從2018年開始，女性退休年齡每3年延遲1歲，男性退休年齡每6年延遲一歲，建議到2045年，男性和女性退休年齡均達到65歲的政策目標。我國漸進式延遲退休年齡政策的制定充分考慮了社會各界的意見，在政策制定時做到公開、公正、民主，協調多方利益，制定出科學合理的延遲退休年齡政策，確保政策目標的實現。

（二）文獻綜述。國內大部分學者從延遲退休可以彌補老齡化帶來的勞動力缺失問題、減輕養老負擔、緩解養老保險金壓力等不同方面認為延遲退休年齡政策是十分必要的。蘇春紅、李齊云（2014）通過對退休年齡延遲政策的福利效應、財政效應與勞動力市場效應的分析，認為延遲退休年齡是實現代際公平、保持養老保險制度財務可持續發展的必然選擇。席恒、翟紹果（2015）認為退休年齡政策本質上是勞動者的勞動貢獻與退休后所享福利之間的均衡，要建立公平、合理、科學的退休年齡確定與調整機制，應該在充分考慮勞動者工作期間的勞動貢獻后，并結合退休年齡的影響因素進行修正。劉曉光、劉元春（2017）通過實證分析，認為實施漸進式延遲退休年齡政策能夠顯著提高勞動力供給和經濟增長，延遲退休產生的二次人口紅利潛力巨大，可以有效地緩解由工作年齡人口下降所帶來的不利影響。田立法、梁學平等學者（2017）認為年齡越大、受教育程度越高、身體越健康、收入越高的居民更易于接受漸進式延遲退休年齡政策;身處管理崗的居民要比非管理崗的居民更易于接受該政策;政府機關、事業單位、國企、外企單位的職員更容易接受延遲退休政策。漸進決策模型是林德布洛姆針對傳統理性決策的不足而提出的一種決策模型，是對理性決策的批判模型，其核心要意是在決策者原有政策的基礎上，通過不斷修改和調整，以適應現有社會出現的新情況。本文在漸進式理論模型的基礎上，分析我國延遲退休年齡政策采用漸進模式的優點以及必要性，然后探索漸進式延遲退休年齡政策存在的問題，最后提出相關對策建議。

二、漸進式延遲退休年齡政策制定的必要性

（一）符合人口發展規律。漸進式延遲退休年齡政策根據我國老齡化趨勢和勞動力變化情況以及人口平均預期壽命制定，對舊的退休政策進行修改和調整，具有較強的預測性。隨著不斷提高的人民生活水平和醫療保健水平的提升，我國人均預期壽命不斷增高。據統計，2015年我國人均預期壽命為76.34歲，比2010年增長1.51歲，按照人均預期壽命的發展趨勢來看，我國人均預期壽命每5年增長1歲左右。為了保持政策的延續和可行性，我國漸進式延遲退休年齡政策在2022年至2045年之間漸進實行，預計到2045年男女退休年齡均為65歲現實可行。世界大多數國家的退休年齡都在65歲左右，我國現行的退休年齡相對較早。延遲退休年齡政策是一個循序漸進的過程，決策者能按照人均預期壽命的預期把握調整的節點和節奏制定漸進性延遲退休政策，符合我國人口的發展規律。

（二）漸進式延遲退休能解決人口老齡化問題。我國老齡人口發展速度快、規模大，老齡化趨勢越來越嚴重，將造成多種問題。第一，老齡人口數量的增多造成勞動適齡人口數量的減少，勞動力嚴重短缺。2017年我國勞動適齡人口總數比2016年減少了431萬人，2017年我國老齡人口所占比重比2016年上漲0.6個百分點。第二，2017年我國老年撫養比為15.9%，比2016年增長0.9個百分點，老年撫養比的上升給家庭和社會造成較大的負擔。推行漸進式延遲退休政策延長老齡人口的退休年齡，老年人能最大限度發揮工作優勢，增加勞動力供給，不僅能緩解勞動力需求的壓力，可以增加儲蓄，促進消費，從而產生二次人口紅利，對經濟建設依舊起到積極的推動作用，還能減輕家庭的撫養負擔。

（三）漸進式延遲退休能緩解養老保險的壓力。我國現行養老保險制度實行社會統籌和個人賬戶相結合的模式，社會統籌部分的給付方式是現收現付制，是代際之間的轉移支付。老齡人口的增多對我國社會保障體系造成巨大的壓力，甚至造成養老保險基金收不抵支的情況，導致個人賬戶“空賬”現象的存在。漸進式延遲退休能促使老齡人口積蓄的增多，增加個人賬戶的基金積累，延遲退休老齡人口繳納的社會養老保險金不僅能提升退休后的養老待遇水平，一定程度上還能緩解養老保險基金不足的問題。

（四）漸進式延遲退休能發揮老年勞動力優勢。年輕勞動力精力充沛，但缺乏有效的工作經驗。老年人在工作中積累的經驗還是可以發揮較大的作用，不僅能指導年輕人的工作，還可以對年輕勞動力進行工作培訓。在工作年齡結構上，老年勞動力能與年輕勞動力進行有效的互補，不僅增強活力，也起到穩重作用。漸進式延遲退休為老年人提供了繼續就業機會，充分發揮了老年人的優勢，滿足老年人在工作上自我實現的需求，使老齡人口繼續在工作中發揮作用，增加社會對老齡人口的認同感，提升老齡人口的社會地位，使老齡人口的價值得到升華。

三、漸進式延遲退休年齡政策存在的問題

（一）缺乏和其他相關政策配套銜接。我國漸進式延遲退休年齡的政策缺乏與其他相關政策配套銜接，主要體現在與二孩政策的銜接和養老保險機制的配套。2015年，我國為應對日趨嚴重的人口老齡化實行全面二孩政策。計劃生育時期，規定每個家庭只能生育一個孩子（除部分少數民族），嚴格控制我國出生人口的數量。隨著時代的發展，獨生子女適齡嫁娶，組成家庭，卻肩負著巨大的撫養壓力，不僅要撫養自己的子女，還要贍養雙方父母。延遲退休年齡會在一定程度上減少社會撫養比的負擔，且延遲退休年齡政策比生育二孩政策對勞動力供給增加的效果更為明顯。目前，漸進延遲退休政策僅圍繞延遲退休年齡展開，沒有充分考慮到生育政策和延遲退休年齡之間的關聯，未制定同步實行的協調方案。漸進式延遲退休年齡政策在養老保險制度方面的配套政策未充分考慮養老保險金雙軌制帶來的公平問題，缺乏和養老保險并軌改革銜接配套，也沒有解決延遲退休年齡和養老保險制度的改革相適應的問題。

（二）現行男女退休年齡存在不公平。歷年來我國女性平均預期壽命均高于男性平均預期壽命。而在退休政策中，男性退休年齡普遍晚于女性退休年齡，存在5～10歲的年齡差距。再者，在女性就業時，部分企業會因為女性勞動者在適齡時期婚育，造成有效勞動時間的減少，便多聘用男性工作者，因此女性的職業生涯高度一般不如男性工作者，這對女性來說是一種不公平。漸進式延遲退休年齡政策預期目標是，2045年不論男女退休年齡均在65歲。目前，男性退休年齡為60歲，女性退休年齡為50歲，即使漸進推行，男性工作者也比女性工作者晚退休很多年。隨著社會男女平等觀念的提升和女性平均預期壽命的延長，現行男女退休年齡差距較大，顯現出對男性的不公平。

（三）缺少職業區別對待。我國制定的漸進式延遲退休年齡政策是面向全社會的所有勞動工作者，制訂方案較為籠統，沒有針對不同職業的勞動工作者制定差別性的政策內容，籠統的漸進式延遲退休政策可能會使部分職業的勞動工作者利益受損。一些工作危險、勞動強度大、收入較低的低層工作者因為身體透支、能力不足或其他原因希望提早退休，卻因為延遲退休年齡政策的推行延長自己的工作時間，從他們的利益角度出發，他們不愿意延遲退休年齡政策的推行。相反，部分高層人員從事腦力活動較多，身體素質良好，不愿意提前退休，希望能延長自己的退休年齡，繼續發揮自己的價值，這種情況下，過早退休是對勞動價值的浪費。

（四）退休年齡缺乏彈性。現實生活中，有的人希望早早退休，有的勞動工作者希望延遲退休，迫于政策的推行，無法實現自己的選擇，對公民的自由選擇權來說缺乏民主性。漸進式延遲退休年齡的政策表示法定退休年齡最終會達到65歲，關于退休年齡的內容上缺乏一定的彈性。目前，延遲退休政策只以勞動工作者的年齡作為唯一參考，沒有從勞動工作者所做出的貢獻、自身條件、身體狀況多方面權衡。

四、完善漸進式延遲退休年齡政策

（一）與二孩政策協同推行。二孩政策和漸進式延遲退休年齡政策的實行，一定程度上來說都是為了解決人口老齡化帶來的勞動力短缺的問題，二孩政策在人口出生方面積極引導，為未來勞動力的供給埋下伏筆，具有滯后效應，漸進式延遲退休政策促進老年勞動力繼續就業，一方面是為了解決當前勞動力供給不足的問題，具有即時性。兩個政策缺一不可，若只實行二孩政策會導致當前勞動力短缺，阻礙社會經濟的發展;若只推行延遲退休年齡政策會造成未來勞動力的匱乏。因此，政府應將短期政策和長期策略結合起來，并協調配套實行，在勞動力供給方面實現互補，促進社會經濟的發展。

（二）與養老金并軌相適應。退休雙規制是指不同體制內的退休人員享受到的退休養老金制度不同，機關事業單位的工作人員由國家財政撥款發放養老金，個人不用繳納養老保險金，而社會企業的工作人員由工作單位和個人共同繳納社會養老保險金。這種退休雙軌制度嚴重打壓了企業勞動工作者的積極性。2015年我國實行養老金雙規制改革，規定機關事業單位職工的養老保險由單位和個人共同繳納，同樣采取“統賬結合”的模式。國家應在此基礎上完善我國的社會保障制度，在社會福利方面，制定與延遲退休利益相關的措施，保障漸進式延遲退休政策順利推行。漸進式延遲退休應該注重公平和效率，在面向機關事業單位和社會企業實行統一的延遲退休政策，促使延遲退休和養老金并軌改革相適應，實現社會公平退休、養老。

（三）推行彈性退休。政府應針對不同職業的勞動工作者、不同勞動工作的身體狀況，制定差別化的漸進式延遲退休年齡政策。不同行業的情況不同，籠統的退休政策不能滿足勞動工作者的利益訴求。例如，高危行業的勞動者因為工作的危害性，建議可以在法律規定的范圍內提前退休，對身體狀況較差、喪失勞動能力的勞動者，允許提前退休。漸進式延遲退休年齡政策還應該考慮個人的意愿，有的老年工作者希望最大限度地發揮自己的價值，渴望延遲退休，有的老年人渴望提早退休。面對這種情況，漸進式延遲退休年齡政策應做出良好的應對機制，應在科學的范圍內建立彈性的退休政策，滿足不同老年勞動者的需求，可圍繞法定退休年確立一個靈活的退休年齡區間，不僅利于漸進式延遲退休年齡政策目標的達成，還利于滿足不同老年工作者的利益需要，促進社會和諧穩定的發展。

（四）建立配套激勵機制鼓勵延遲退休。老年勞動力中存在這樣一些群體，他們認為延遲退休會造成自己養老金數額的減少。但事實并不是這樣，延遲退休使個人賬戶積累增多，在此情況下，計發月數減少，提高了養老金的替代水平。因此，在漸進式延遲退休年齡政策的過程中，應向公眾明確解釋延遲退休的必要性和相關信息，讓老齡人口從內心接受延遲退休政策。政府還應該建立相應的配套激勵機制，完善勞動者的福利，激勵老年勞動者積極工作，從而順利達成政策目標。由于男性退休年齡晚于女性的退休年齡，可以對男性工作者發放適當的福利，使他們在心理和精神上得到滿足，從而保證社會穩定，保障漸進式延遲退休年齡政策目標的實現。

漸進式延遲退休年齡政策的推行是社會的客觀要求決定的，不僅可以增加勞動供給，還能一定程度上推動經濟增長，是有效解決人口老齡化問題的重大舉措。我國推遲退休年齡的政策采用漸進形式，在原有退休政策基礎上修改和調整，具有靈活性較強、降低決策風險的優點，利于社會的穩定發展。然而，在政策制定和實行過程中還存在一些問題值得深入研究，只有解決了這些問題，漸進式延遲退休年齡政策才能更好地實行。

主要參考文獻：

[1]蘇春紅，李齊云.延遲退休年齡效應分析與中國漸進式推進策略研究[J].理論學刊，2014（5）.

[2]席恒，翟紹果.我國漸進式延遲退休年齡的政策機制與方案研究[J].中國行政管理，2015（5）.

[3]劉曉光，劉元春.延遲退休對我國勞動力供給和經濟增長的影響估算[J].中國人民大學學報，2017（5）.