論經濟互助會監管法律制度的完善

陳詩慧

摘 要：經濟互助會是基于血緣和地緣產生的開展民間小額信用貸款的組織，它存在著組會入會無門檻限制、參會人員角色多變、資金有進無出的問題，及合法性界限模糊、習慣化的權利義務關系導致約束力不夠、監管體制混亂、裁量標準不統一的法律風險。為此，應制定經濟互助會管理法，選擇改變經濟互助會性質，或以建立風險預警機制、實行登記及分級監管機制等措施為內容的維持經濟互助會性質的路徑，完善我國經濟互助會的監管法律制度。

關鍵詞：經濟互助會;法律風險;風險控制

中圖分類號：D923.3 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2019）05 — 0102 — 04

隨著市場經濟的發展，資金流通、需求量劇增，民間借貸從數額或是范圍上都呈現井噴態勢。在大部分商業借貸都被國家納入規制框架，給予法律保護的情況下，以經濟互助會為代表的多數自然人集合融資的運行模式法律地位模糊。現實生活中涉及經濟互助會的案件并不少見。截至2018年11月，浙江省涉及經濟互助會糾紛的案件已達252件，其中民事173件，刑事79件①。在民事案件中，法院認為“經濟互助會引發的債務糾紛，不屬于民事訴訟的受案范圍”②。這使得許多標的數額較小的權益受損者得不到法律保護。本文旨在通過分析經濟互助會運行過程中存在的法律風險，借鑒其他國家或地區治理經驗，探索我國可采取的措施，完善我國經濟互助會的監管法律制度。

一、經濟互助會概念及特征

（一）經濟互助會概念

互助會，是發起人為滿足儲蓄、投資、融資或應急需要，召集親戚朋友而形成的互幫互助的集合體。互助會有廣義與狹義之分。廣義互助會主要有三種表現形態：一是以“xx縣農業專業合作社資金互助會”為典型的行業型互助會，參與人員限于某行業或單位的內部成員;二是具有應急性質的互助會，中國扶貧救災互助會是典型代表;三是以儲蓄、投資、融資為目的的民間互助會，即狹義的互助會。

狹義互助會中，以融資為目的而建立的互助會被稱為經濟互助會。關于經濟互助會的概念，有學者認為：經濟互助會是民間自發的一種金融合約安排。這個定義揭示了經濟互助會的自發性與民間性，但沒有突出設立目的。有學者認為：經濟互助會是指由一位需用現金的人主動邀集若干親朋好友組成一會。該概念明確了經濟互助會的產生原因及邀請參會人員的范圍，但并沒有說明經濟互助會產生的基礎及性質。

因而，經濟互助會是由一急需資金的人召集，邀請二個以上自然人參與，互相約定交付會款，基于血緣和地緣產生的開展民間小額信用貸款的組織。

（二）經濟互助會的特征

1.融資功能更突出。從地理位置上看，經濟互助會多存在于東部沿海農村地區，該地區市場經濟起步早，發展快，私營企業與個體工商戶數量多，對資金更新速度的要求超出商業借貸承載范圍，促使傳統的互助會衍生出以融資為目的的經濟互助會。從應會金額上看，經濟互助會突破傳統互助會每會不超過100元的限制，出現了每次須繳納50000元的大會，即召集者組建經濟互助會是為了獲取資金。

2.運行模式多樣。經濟互助會運行的總邏輯是先用的人支付利息，后用的人獲得利息。根據確定當期應會金額的不同方式，可將經濟互助會分為標會式、固定式。標會式下，與會者可自由選擇是否出價標會，靈活性強。固定式經濟互助會人員穩定，應會金額、得會金額具有可預期性，抬會現象發生率低，投機性弱，多適用于金額較大的經濟互助會。

3.覆蓋范圍廣。首先，經濟互助會是沿海農村地區主要的融資方式之一，覆蓋浙江、福建兩省，具有地域廣的特點。其次，經濟互助會具有參與人員廣的特點。1985年在溫州市樂清縣爆發的倒會風波，席卷了樂清20多個鄉鎮，20多萬人被卷入①，引發社會大動蕩。最后，經濟互助會涉案資金廣，“葉美珠非法吸收公眾存款罪、集資詐騙罪”②案中，被告累計非法吸收公眾存款達3868萬余元，數額巨大。

二、經濟互助會運行存在的問題及法律風險：基于58個案例的分析

為研究經濟互助會運行過程中存在的法律風險，筆者以浙江省為研究對象，以“經濟互助會”為關鍵詞進行案例檢索，并從檢索結果中選取58個案例進行具體分析。

（一）經濟互助會運行中存在的問題

1.無門檻組會與入會

相較于經濟互助會，商業借貸須提供實物擔保，綜合評價借款人信用狀況，手續繁瑣，門檻較高。高利貸則是法律明確禁止的行為，不宜采用。而經濟互助會無組會與入會門檻，方式便捷。“葉美珠非法吸收公眾存款罪、集資詐騙罪”案中，被告在資金出現嚴重虧空，又無實體經濟產出的情況下，仍能組織多個經濟互助會，騙取會錢。該案事實證明經濟互助會的組建以多邊信賴為基礎，召集人即無需說明組會目的、資信狀況，亦不需要在政府備案，入會人也無需提供實物擔保或保證人，具有隨意性與高風險性。

2.角色多變的參會人員

自然人在不同人召集的經濟互助會中，有著不同的地位，或為會首，或為會腳。以2016年溫州市中院判決的陳阿艷一案③為例，被告人陳阿艷組織17個經濟互助會，參與90個經濟互助會，變相吸收不特定多數人款項共計3000萬元，嚴重擾亂經濟秩序，最終其所組織及參加的經濟互助會均以倒會收場。該案事實證明，參會人員角色多變。多重身份轉換的背后是玩家利用甲經濟互助會標得的會款來填補乙經濟互助會的資金漏洞，即運用“龐氏騙局”原理擾亂金融秩序。

3.資金有進無出

經濟互助會在運行中存在的重要風險是參會人員的資金有進無出。在會首或會腳因肆意揮霍或投資失敗，資金鏈斷裂時，經濟互助會只能以倒會或被政府部門強制清算收場，未得會者得不到利息，且收不回前期投入的資金。

（二）經濟互助會運行存在的法律風險

1.經濟互助會合法性界限模糊

我國對于經濟互助會，沒有專門法律予以規制，多由習慣調整。國家只在刑法中規定非法吸收公眾存款罪、集資詐騙罪，對具有投機性的互助會予以刑事處罰。不具有投機性，以融資為目的的經濟互助會，是否具有合法性，還存在理論爭議。現主要存在兩種觀點：

一是全盤否認經濟互助會，要求堅決取締，法律依據是2001年中國人民銀行發布的《關于在農村村級“三個代表”重要思想學習教育活動中進一步改進支農服務的指導意見》。

二是認為對于經濟互助會應區分性質：對于集資型經濟互助會，應堅決取締;融資型經濟互助會，應當進行保護。根據2015年《最高人民法院關于審理民間借貸案件適用法律若干問題的規定》中第一條，可得出經濟互助會是民間借貸的一種特殊形式的結論。自然人組成經濟互助會進行資金融通的行為，若不違反國家政策規定，從事非法金融活動，可以根據實質定性：將經濟互助會協議認定為借貸合同。其次，根據《浙江省高級人民法院關于審理民間借貸糾紛案件若干問題的指導意見》第一條，可把涉及貨幣借貸的經濟互助會糾紛定性為民間借貸糾紛。

模糊的合法性界限，是民間融資與正規金融體系互相依存的中庸之策，也是由于我國關于經濟互助會的規定散見于規范性文件，效力等級低，易造成法律沖突。

2.習慣化的權利義務關系導致約束力不夠

經濟互助會的契約關系多以非書面形式呈現。參會人員根據習慣運轉經濟互助會，以會單為證明文件，不訂立其他書面協議詳細規定權利義務，約束力不強。

應會習慣是對權利義務的非書面表述，包括經濟互助會運行模式、基本權利義務，如會首有收款及督促付款的義務，會腳有及時、足額繳納會費的義務。但習慣并不涉及經濟互助會規模、會員的入會資格、會款用途等與參會人員有直接利害關系的重要條款。

關于規模，習慣不禁止經濟互助會規模擴大，致使經濟互助會外的自然人能繞開會腳，直接以高息借貸會頭手上的會費，即經濟互助會中加入了只與會首存在借款協議的會腳。經濟互助會規模擴大，運轉周期延長，提高了參會人員資金運轉困難的可能性，其他成員的合法權益難以得到保障。

會款用途，從最初臨時應急到商業投資，甚至出現將組建經濟互助會作為盈利手段，肆意揮霍所得會款的現象。然而，由于財產所有權具有絕對性、排他性，所有者可以自由支配，習慣不會對系屬自由領域的會款用途進行限制。但基于現實考量，經濟互助會性質特殊，形成的不是一對一的借貸關系，是人數眾多的資金集合體。若不對會款用途進行限制，參會人員資金鏈斷裂可能性高，易致使債務不能及時清償，所在經濟互助會即有倒會風險。

3.監管體制混亂

按照習慣，經濟互助會，本依賴于成員內部監督，但由于內部監督約束力弱，需要政府部門從外部予以監管。

就監管主體而言，存在兩種表述：一是政府和轄區內縣級人民政府金融監管工作協調機構，二是政府和各轄區內的金融辦公室，這就產生金融辦公室與地方金融監管工作協調機構是否為同一機構的疑問。若為同一機構，為何會使用不同的名稱表述？若不為同一機構，是否存在行政隸屬關系？地方金融監管工作協調機構具體是哪一行政部門，其性質、地位、職責都沒有明確政策文件予以規定，造成監管主體混亂。就監管職責而言，根據文件規定，金融辦公室負責指導、監督經濟互助會的運行，地方金融監管工作協調機構負責監督管理信息的收集、整理、保管。兩機構職責存在交叉，都監督經濟互助會的運行。監督信息是否需要同時報送至兩主體，若需要，是否會造成一事多辦，行政效率降低？

4.裁量標準不統一

就經濟互助會的司法救濟，主要分歧是不同法院對涉案款項的性質定性不同，直接影響案件能否被受理。

關于涉案款項的定性，存在兩種觀點：一是司法實踐普遍認同的觀點，即借款不等于會款，涉案款項系會腳向會主借款，成立借貸關系。二是少數法院主張的借款系會款，其中“陳相明與倪若友民間借貸糾紛①”、“湯玲琍與唐玉珍、陳漢樂民間借貸糾紛②”是基于一方當事人未出庭應訴，結合當地經濟互助會實際，認為借條系被告因得會而出具的事實具有高度蓋然性，作出借款等于會款的認定。“馮宗權與薛軍達民間借貸糾紛③”一案，法院根據證據鏈，結合寧波市存在經濟互助會以借條方式結算會款的習慣，認定涉案款項系會款。

在認定涉案款項是否為會款后，引出人民法院能否受理的問題，其主流觀點是經濟互助會引發的債務糾紛不屬于民事案件受案范圍。僅有浙江省蒼南縣人民法院在（2014）溫蒼龍商初字第1975號判決認定經濟互助會實為民間借貸關系。

綜上，不同法院對涉及經濟互助會的爭議糾紛并沒有統一裁量標準，易造成同案不同判的局面，法律所宣揚的公平正義難以體系。但按照主流觀點，經濟互助會處于法律灰色地帶，直接提起訴訟，成功率低。若要尋求司法救濟，有兩種途徑：一是讓債務人寫下欠條，以欠條為證據提起民事訴訟;二是經濟互助會內部結算或政府部門組織清算后，向人民法院提起訴訟。以上方式均是將經濟互助會糾紛轉化為借貸關系，以獲得法律救濟。若沒有采取上述方式，權益難以通過司法途徑得到滿足，存在法律風險。

三、路徑選擇：中國經濟互助會監管法律制度的完善

基于58個與經濟互助會有關案例的分析，結合經濟互助會在運行過程中存在的問題與法律風險，需要完善中國經濟互助會的監管法律制度，特別是通過法律規范經濟互助會運行的制度設計。要注重事前預防、事后救濟雙管齊下。

（一）制定經濟互助會管理法

為控制經濟互助會合法性界限模糊的法律風險，加強政府對于經濟互助會運行過程的法律規制，可將制定經濟互助會管理法納入立法計劃。經濟互助會立法具有必要性，它是發展民間金融的基礎，能活躍農村金融市場，能增強銀行競爭意識。同時，經濟互助會立法具有可行性，在利率制度逐漸放開的大背景下，國務院提出制定民間融資辦法，其內容包含經濟互助會的治理。

法律制定方面，可以借鑒印度的思路，即實行專門立法，內容包括但不限于經濟互助會的準入、規范化運營、風險控制、當事人權利義務配置、爭議解決。或借鑒臺灣地區做法，即修訂民法典時增設“合會”一節，內含九個關于規制合會契約的條款。主要目的是明確經濟互助會的法律地位，規范運行程序，以法律助推民間融資體系健康發展。

（二）規范經濟互助會運行的制度設計

經濟互助會的運行主要依據習慣，多為口耳相傳，約定俗成，不具有規范性。為規范經濟互助會的運行，主要有以下兩種制度設計：

1.合法化經濟互助會：納入國家金融體系

將經濟互助會納入國家金融體系，由農村信用合作社管理經濟互助會，本質上改變經濟互助會性質。為保留其融資易的特性，可設置低于銀行同期貸款利率的利率，專供創業起步者借貸。就經濟互助會倒會或被清算產生的債權債務關系提起訴訟時，其書面協議可被認定為會首與會腳簽訂的特殊借貸合同，參考適用《最高人民法院關于審理民間借貸案件適用法律若干問題的規定》，或者由最高人民法院就經濟互助會問題出臺新的司法解釋，統一裁量標準。

2.維持經濟互助會功能：強化監管體系

（1）內部監管措施

第一，書面協議明確參會人員權利義務。

會首組建并召集其他參會人員，居于主導地位，以書面形式明確權利義務是必需且必要的。借鑒《1982印度合會法》的規定，會首的權利應包括：獲得首期會費、會金收取權、逾期繳納會費的違約金給付請求權等;義務應包括：足額地向得會會腳交付會費、不得擅自挪用會費、不得擅自吸納新成員入會等。關于會腳，其權利主要為監督經濟互助會運營;義務是足額繳納會費。

第二，建立風險預防機制。

為降低資金有進無出的概率，應建立風險預防機制，其內容主要包括兩個方面：一是由會首提供擔保，二是設立經濟互助會風險基金。

由會首提供擔保，是基于會首在經濟互助會中所處的中心地位。為使會腳對會首及經濟互助會的信賴有物質基礎，應提供足額擔保，如房屋、汽車、金錢，降低會首卷款潛逃或惡意倒會給會腳造成的經濟損失的幾率。

設立經濟互助會風險基金，是參考《印度合會法》中規定了最低實繳資本額及儲備基金制度，結合我國特殊普通合伙企業的執業風險基金制度提出的。經濟互助會是以會首為中心，以借貸協議為基礎組建的融資集體，雖不具備合伙企業的性質，但存在成員出資、利益分配及內部監管問題，是利用閑散資金進行投資創收的民事法律行為，可以設立風險基金。

（2）外部監管措施

第一，實行經濟互助會登記制與分級監管機制。

為構建有序高效的監管體制，可參考印度的審批制實行經濟互助會登記制。任何經濟互助會成立都要經政府主管部門審批并登記備案，經濟互助會簽名后的會單，應上交指定機關備案，相關主管部門應不定期巡視檢查經濟互助會運行情況。

建立分級監管機制。經濟互助會問題不是一個單純的地方性問題，應集村、社區，鄉，縣，市等自治組織和政府力量，實行動態監管。一旦發現有未進行登記備案的經濟互助會，或者備案信息與實際情況不符，存在虛假申報行為的，要及時約談會首，并將有關信息報告區地方金融管理部門。地方金融管理部門匯總相關信息，由市金融管理部門進行指導，提出優化方案。

第二，規范經濟互助會的運行機制。

控制經濟互助會規模。經濟互助會的規模應限于會首在政府主管部門登記時的規模，不得在經濟互助會運作期間擅自擴大，吸收新成員入會。

規范經濟互助會發起方式。為提高組會門檻，可規定不得采用標會方式召集組建經濟互助會，應以固定順序、固定出資額、固定得會金額的方式發起經濟互助會。

明確經濟互助會準入條件。為提高入會門檻，確保參會人員資信良好，并降低因參會人員角色轉變帶來的風險，無經濟收入、失信被執行人不得參與經濟互助會，已組建或參加5個及以上經濟互助會的自然人不得再組建或參加任何經濟互助會。

限制經濟互助會運轉周期。原則上經濟互助會運轉周期不應超過5年，運轉周期較長的經濟互助會應得到政府部門特別許可，由會首提供足額擔保。

規范經濟互助會資金用途。經濟互助會資金應被用于生產經營、子女教育、家庭生活，不能肆意揮霍或從事違法犯罪活動，以降低資金有進無出的幾率。

四、結語

經濟互助會是我國東南沿海農村地區主要融資手段，其存在具有合理性，風險規制亦有必要性。現階段，中國處于經濟體制改革的深水區，更需發揮民間資本對社會主義市場經濟發展的促進作用，使經濟互助會成為舊有融資方式的補充，并在立足我國經濟互助會發展現狀的基礎上，引導民間融資健康發展，使經濟互助會的相關理論趨于完善與成熟。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕陳榮文.合會風險的法律控制——以比較法為視角〔D〕.中國人民公安大學學報，2005.

〔2〕何煒瑋.合會的法律定位〔D〕.福建廣播電視大學學報，2005.

〔3〕溫州市民間融資管理條例實施細則，2014年3月1日起生效，現行有效.

〔4〕羅建平.論我國合會立法的必要性和可行性〔D〕.華僑大學學報：哲學社會科學版，2005.

〔5〕陳榮文.印度1982年《合會法》介述〔J〕.中國商法年刊，2008.

〔責任編輯：張 港〕