新時代背景下中國公共政策執(zhí)行效力初探

張寧蓉

【摘 錄】公共政策執(zhí)行過程中包含著政治性和不確定性，政策并不能自動達到預(yù)期效果，而政策失靈會損耗政策效益、削弱政府權(quán)威、破壞政府形象造成社會各領(lǐng)域的無序和混亂。因此政策執(zhí)行效力對提高我國公共政策執(zhí)行效率有著重要理論價值和現(xiàn)實意義。本文在對政策執(zhí)行力的理解的基礎(chǔ)上分析影響政策執(zhí)行效力的可變因素，探尋提升政策執(zhí)行效力的路徑選擇。

【關(guān)鍵詞】公共政策；執(zhí)行力；可變因素

2004年3月，公共政策執(zhí)行不力現(xiàn)象引起中央政府的高度關(guān)注。當(dāng)時中國企業(yè)界熱捧的“執(zhí)行力”概念，地方政府先行借鑒企業(yè)“執(zhí)行力”概念，要求各級領(lǐng)導(dǎo)干部要強化執(zhí)行的觀念領(lǐng)域拓展而提出“政府執(zhí)行力”概念。

一、對政策執(zhí)行力的理解

“執(zhí)行力”概念首次在中央政府文件出現(xiàn)是2006年3月5日，國務(wù)院總理溫家寶在十屆全國人大四次會議上所作的《政府工作報告》。溫家寶在報告中提出：“建立健全行政問責(zé)制，提高政府執(zhí)行力和公信力。”這表明，由地方政府先行倡導(dǎo)的“政府執(zhí)行力”概念，得到中央政府的認(rèn)可。

公共政策執(zhí)行則是把公共政策從觀念內(nèi)容轉(zhuǎn)化為實際效果，實現(xiàn)政策目標(biāo)的一個動態(tài)發(fā)展過程。政策執(zhí)行主體通過建立組織機構(gòu)，運用各種各樣的政策資源，運用解釋、宣傳、實驗、實施、協(xié)調(diào)與監(jiān)控等各種不同的行為方法，將政策從觀念形態(tài)的東西轉(zhuǎn)化為實際的執(zhí)行效果，最終實現(xiàn)既定政策目標(biāo)的一個活動過程。政策執(zhí)行是一種動態(tài)的過程。

美國政策學(xué)者艾利森認(rèn)為“在實現(xiàn)政策目標(biāo)的過程中，方案確定的功能只占10%，而90%取決于有效的執(zhí)行”。（1）因此，政策執(zhí)行是否得力的主要判斷標(biāo)準(zhǔn)是政策執(zhí)行效力。政策執(zhí)行效力與政策效果側(cè)重不一樣，表現(xiàn)在：一是政策效果關(guān)注結(jié)果以結(jié)果為導(dǎo)向，效力關(guān)注政策執(zhí)行質(zhì)量及其影響因素，以過程為導(dǎo)向；二是效果有滯后性往往事后得出，而效力具有可控性，在政策執(zhí)行的過程中通過改變政策執(zhí)行質(zhì)量的變量來改進政策執(zhí)行；三是效果是單一指標(biāo)：而效力是綜合指標(biāo)。

政策執(zhí)行是在政策制定完成之后，將政策由理論變?yōu)楝F(xiàn)實的過程。主要包括：①設(shè)置政策執(zhí)行機構(gòu)；②政策執(zhí)行資源配置；③政策宣傳；④政策分解；⑤政策試驗；⑥政策實施。可見，政策執(zhí)行過程復(fù)雜多變，研究政策執(zhí)行的效力主要研究可能影響政策行效力的因素以及它們之間的微妙關(guān)系。

二、影響政策執(zhí)行效力的可變因素

馬茲曼妮安和薩巴蒂爾建立的政策執(zhí)行影響因素研究模式給我們提供了借鑒。模式里政策執(zhí)行效力相關(guān)變量體現(xiàn)在：

一是政策問題的可處理程度，包括執(zhí)行的技術(shù)難度、調(diào)適行為的多元性、調(diào)適對象人數(shù)、調(diào)適對象的行為改變程度四方面。

二是組織執(zhí)行的能力，包括行政命令是否明確、因果分析是否充分、財政資源是否充分、執(zhí)行機構(gòu)內(nèi)部以執(zhí)行機構(gòu)與其它機構(gòu)之閣溝通協(xié)調(diào)是否充分、執(zhí)行機構(gòu)設(shè)置是否合理、執(zhí)行人員是否充分、與執(zhí)打無直接關(guān)系的外界人士是否參與與接觸七方面。

三是社會相關(guān)因素，包括社會經(jīng)濟條件與社會水平、民眾的支持、資助團體的態(tài)度與資源、最高權(quán)威的支持、執(zhí)行人員的工作熱情與領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)五方面。

結(jié)合以上綜合分析，影響公共政策執(zhí)行效率的可變因素可概括為四方面。政府管理體制（中央地方關(guān)系和人事管理體制）、政策本身（政策形成的程序是否科學(xué)）、執(zhí)行組織（權(quán)責(zé)清晰程度和組織體系的完善程度）、執(zhí)行人員（黨政一把手和基層執(zhí)行人員）。

三、提升政策執(zhí)行效力的路徑選擇

公共政策的執(zhí)行力強是“軟件”“硬件”共同起作用的結(jié)果。軟件指的是公共政策執(zhí)行主體的綜合素質(zhì)以及文化環(huán)境等非制度性的因素。硬件指的是能給政策執(zhí)行者提供系統(tǒng)有效的約束框架、體現(xiàn)法制和理性能實現(xiàn)行政的剛性化管理的制度。

（一）加強執(zhí)行主體能力與素質(zhì)的培養(yǎng)

具體政策各種各樣，黨政領(lǐng)導(dǎo)和政策推行者在政策執(zhí)行中擁有很大的裁量權(quán)，但是不同的政策執(zhí)行人員在知識、經(jīng)驗、智力、觀念、利益、性格和觀察問題的角度等方面存在差異，在政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)意見分歧、利益矛盾和沖突摩擦往往給政策執(zhí)行帶來種種障礙。因此，中國公共政策的執(zhí)行越來越注重人的因素，對人的因素的規(guī)定越來月細致和規(guī)范。

（1）要提高思想政治素質(zhì)。增強大局觀念，防止和克服以權(quán)謀私、地方保護主義和部門保護主義；強化職業(yè)道德，提高自律精神，規(guī)范執(zhí)行行為，自覺抵制以權(quán)謀私、弄虛作假和政治腐敗。（2）是提高其理論水平，用科學(xué)的理論武裝頭腦，指導(dǎo)工作，善于辯證思維，以大局、戰(zhàn)略為重，防止和克服短期行為。（3）是要提高其業(yè)務(wù)素質(zhì)。要拓寬知識面，調(diào)整知識結(jié)構(gòu)，補充薄弱環(huán)節(jié)，提高綜合分析、判斷的能力。應(yīng)貫徹權(quán)力與責(zé)任的意識，不能出現(xiàn)有權(quán)無責(zé)、有責(zé)無權(quán)的現(xiàn)象。（4）執(zhí)行者應(yīng)成為人民群眾利益獲得的保衛(wèi)者。在公共政策執(zhí)行的動態(tài)過程中，執(zhí)行者必須承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，擁有一定的權(quán)力。積極貫徹“全局意識，執(zhí)政為民的思想，牢固樹立群眾利益無小事的觀念.要把公共政策帶來的合理合法利益擴散到民眾之中。

（二）完善執(zhí)行組織體系的確立

執(zhí)行組織掌握著實施政策的方法、技術(shù)和資源，是聯(lián)系政策決策者和廣大政策對象的橋梁。合理的組織結(jié)構(gòu)是達成政策目標(biāo)的保證，能積極主動和創(chuàng)造性的執(zhí)行政策，不合理的可能抵制政策或鉆政策的空子而造成政策執(zhí)行問題產(chǎn)生或政策執(zhí)行天折。因此，政策執(zhí)行組織是影響政策執(zhí)行效力的重要變量。

根據(jù)現(xiàn)代組織管理理論，一個完整的組織體系應(yīng)該包括決策機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)、信息機構(gòu)、咨詢機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)，缺少任何一個環(huán)節(jié)都會對之整個行政系統(tǒng)帶來不利的影響。

1、加強信息溝通機制

從控制論的角度來分析公共政策執(zhí)行公共政策執(zhí)行過程實質(zhì)上是一個有效的信息流通過程。政策信息的不對稱或溝通渠道受阻都將嚴(yán)重影響公共政策執(zhí)行。

一是全面運用電視、網(wǎng)絡(luò)、通訊、新聞發(fā)布會、報紙、雜志、廣播等信息傳遞工具，建立網(wǎng)絡(luò)化模式，加強中央和基層的信息溝通，縮短溝通距離，提高溝通效率，實現(xiàn)溝通渠道的扁平化。二是擴大信息公開范圍。我國政府信息公開還處于較低的發(fā)展水平。因此，為了保證公共政策的有效執(zhí)行，應(yīng)整合資源，使信息管理系統(tǒng)化、現(xiàn)代化，制度化，從而擴大政府信息的公開范圍。三是健全中央和地方政府間的溝通機制。從中央制定出公共政策到基層政府執(zhí)行政策，繁瑣的中間環(huán)節(jié)是政策出現(xiàn)執(zhí)行偏差的重要原因，正確發(fā)揮中間環(huán)節(jié)的信息傳遞作用和對基層的監(jiān)督功能同樣重要，不能僅僅將中間層級的工作落實在傳達中央政策和對下級例行檢查等方面。

2加強監(jiān)督機制。美國著名行政學(xué)家埃莉諾·奧斯特羅姆指出：“在每一個群體中，都有不顧道德規(guī)范、一有可能便采取機會主義行為的人，也都存在這樣的情況。其潛在收益是如此之高以至于極守信用的人也會違反規(guī)范。因此，有了行為規(guī)范也不可能完全消除機會主義行為。”這就突出了監(jiān)督存在的必要性。政策監(jiān)控是政策運行中不可缺少的環(huán)節(jié)和手段，政策監(jiān)控機制不健全表現(xiàn)在政策執(zhí)行過程中缺乏政策的監(jiān)督，政策執(zhí)行效果缺乏明確的考核以及政策執(zhí)行結(jié)果缺乏必要的賞罰措施。一要保證監(jiān)督獨立性，提高監(jiān)督權(quán)威，二要改進行政問責(zé)制度。

公共政策執(zhí)行直接關(guān)系到黨和國家路線、方針、政策的有效落實，關(guān)系到和諧社會的構(gòu)建進展程度。關(guān)于公共政策執(zhí)行力的研究正是為我國執(zhí)行現(xiàn)狀尋找出路，提升執(zhí)行力必能糾正執(zhí)行偏差，使公共政策執(zhí)行順利進行，百姓的公共利益得以維護，那么我黨的執(zhí)政地位也必將更加牢固。

【參考文獻】

[1] 曹堂哲.公共行政執(zhí)行的中層理論——政府執(zhí)行力研究[M].北京：光明日報出版社，2010.

[2] 埃莉諾·奧斯特羅姆.公共事物的治理之道[M].上海：三聯(lián)書店出版社，2000.33.

[3] 丁煌.政策執(zhí)行阻滯機制及其防治對策「M」.北京：北京人民出版社，2002.