新常態下精準扶貧的內涵拓展與政策難點

【摘 要】精準扶貧政策是為實現全面建成小康社會目標而實施的國家戰略。傳統的扶貧政策面臨著扶貧資金投入分散、激勵機制缺乏、扶貧對象識別不科學以及監管機制不健全的問題，精準扶貧在新時期，有了多重的作用，更在內涵上有了新的拓展，但也面臨著扶貧對象識別技術困難以及扶貧體制機制約束的難題。

【關鍵詞】新常態；精準扶貧；政策難點

一、引言

新常態下，我國經濟增長速度放緩，結構進入調整時期，各方面亟待轉型，這就給扶貧工作帶來了新的挑戰。2018年年末，全國農村貧困人口1660萬人，同比上年減少了45.5%；貧困發生率同比比上一年度降低了1.4%，但是脫貧壓力依然較大。傳統的扶貧模式面臨著低質低效、以及針對性不足的問題，很多真正貧困的家戶脫貧需求無法得到滿足，扶貧工作流于形式。為完成全面建成小康社會的戰略任務，中國政府開始大力推進“精準扶貧”政策。

二、新常態下精準扶貧的內涵拓展

新常態下的精準扶貧，內涵的拓展，應該體現在以下幾個方面：（1）精準識別，前期的扶貧工作在識別過程中，往往關注的是單向的貧困個體和家庭的現實狀況，如收入來源、資本現狀、教育現狀、健康狀況等方面，以收入線為第一標準的識別方式，單向性體現的是只針對對象而去靜態考量，隨著貧困政策的普及以及扶貧力度的大力推進，接下來需要的是進一步的橫向和縱向對比，通過動態調整機制進行識別；（2）模式創新，政府往往是扶貧工作的排頭兵，在涉及貧困個體和家庭的社會網絡、金融資源開發等方面，更多需要的是市場的參與和引導，如自然資源的市場化路徑（旅游開發、產業鏈條的搭建等）、人力資本的開發（教育資源的普及、健康保險的注入等）、金融產業增加資源活力等方面都需要市場的參與；（3）雙向監督，扶貧政策以及政策執行者在執行過程中的有效性、合理性、合法合規性都可以通過扶貧對象的積極監督和評價進行考量；（4）政策耦合，扶貧政策隨著精準識別和監督的有效開展，涉及的法律層面和村莊治理層面的問題會更加凸顯多元性和復雜性，有效的立法推進，也可以與政策諧變共生，為精準扶貧的持久發力提供更高層面的制度保障。

三、新常態下精準扶貧政策的政策難點

（一）投入分散

扶貧資金的投入以及扶貧資源的有效整合是保障扶貧效率的基礎，理論與經驗證實，我國的扶貧資源整合面臨著財政政策、金融政策、產業政策以及社會保障政策不協調的問題。對于貧困地區的財政專項補貼以及專門的貼息貸款而言，商業銀行利用“雙軌制”運作方式，對不同行政層級的貼息貸款進行管理與支配，形成了金融機構負責資金運作，地方扶貧部門負責項目立項與資金規劃的“條塊分割”的資金管理體系。資金貼息貸款需要按照信貸資金管理法律法規進行配置，在保障資金效率使用的前提下，更加遵循資金使用與分配的“公平”原則，這就與一般金融機構利益最大化的目標相悖，再加上金融機構與政府扶貧機構信息不對稱，就容易加劇金融機構否決扶貧項目的“道德風險”。扶貧資金的投入分散還體現在結果資金配置簡單、低效與分散，效率低下也就在所難免。

（二）缺乏激勵約束機制

傳統的扶貧模式面臨著一系列的問題，社會扶貧激勵機制、扶貧資金投入激勵機制以及扶貧對象選擇激勵機制不健全，結果導致扶貧項目開發成本過高，扶貧資金效率利用低下。（1）社會扶貧激勵機制。國家缺乏成熟的表彰體系，用以支持為扶貧做出了突出貢獻的企業、個人以及社會組織，而且社會扶貧組織登記程序非常繁瑣，對扶貧企業也缺乏相應的獎勵性稅收減免政策。（2）扶貧資金投入激勵機制。扶貧資金的使用基本上依賴政府的統一規劃以及分配，缺乏市場機制的調節，扶貧資金無法按照市場經濟規律進行配置，無法滿足真實貧困人群的需求。（3）扶貧對象選擇激勵機制。從扶貧對象的甄選來看，很多事情地方政府缺乏對中央扶貧精神深入理解，結果造成扶貧措施的出臺過于草率，而且扶貧對象的選擇也過于隨意，貧困維度的測度缺乏科學的方法，貧困對象的科學篩選機制也不健全。最后，貧困縣的選定與退出機制也不健全，由于退出標準的缺乏，部分處于貧困線上的貧困縣依然享受扶貧政策，導致扶貧資源的利用效率低下，浪費嚴重。

（三）扶貧對象識別不科學

扶貧對象的識別是扶貧政策落實的關鍵一步，我國目前扶貧政策中的扶貧對象識別與管理存在很多問題。地方政府對于貧困人口的識別采取自上而下、逐級分配指標的方式，將省市地區的貧困監測人口總指標分解到縣、鄉、村，由于缺乏詳細可靠的住戶抽樣數據，鄉鎮一級政府對貧困水平的評價主觀性較大，村委會難以準確獲取貧困群體真實的信息，導致扶貧對象的篩選缺乏精準性。此外，扶貧對象的管理存在多頭治理的問題：“九龍治水”的現狀使得部門之間協調壓力增大，多頭管理的體制不利于扶貧效率的提升。

（四）監管不到位

作為一項龐大的系統工程，扶貧開發包括基礎設施建設、移民安置、資金補貼、產業支撐以及信貸支持等多方面內容，扶貧的資金來源包括扶貧貼息貸款、以工代賑資金、財政專項補貼以及社會資本的支持等，能夠對扶貧項目開展進行有效監管關系到扶貧工作的成敗，高效監督關系到扶貧開發的可持續性。目前，我國缺乏專門的監督與扶貧開發評估的單位，扶貧項目的監督主要依賴國務院扶貧辦以及地方扶貧辦，由地方黨委、政府主導，財政、紀檢、審計以及統計多部門交叉負責，缺乏強有力的公共監督機制。總體上，監督評估機制的缺失導致扶貧對象的認定存在弄虛作假的情況，扶貧項目資金使用低效，項目質量難以得到保證。

經濟發展新常態是我國經濟體系變革以及經濟發展轉變的系統性跳躍，包含了經濟社會發展過程中的動力機制切換和發展主體關系優化。新常態下的精準扶貧，應實現從經濟社會系統到具體項目落實兩個維度的精細化管理，對扶貧理念、扶貧行為、扶貧結果以及扶貧評估進行系統性改革。基于此，精準扶貧可以界定為結合不同地區的發展環境以及不同貧困用戶的狀態，對其進行精細分類，確定貧困原因以及扶貧資源的需求，利用一系列經濟資源引導貧困資源的優化配置，實現對貧困對象的精準識別、精準幫扶、精準管理以及精準評估等。

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