“楓橋經驗”視域下打造基層共建共治共享的社會治理格局研究

摘 要：2019年5月9日司法部部長傅政華在全國調解工作會議強調“高站位謀劃，大格局統籌，奮力開創新時代調解工作新局”。探索發展“楓橋經驗”實現基層矛盾不上交，是全面貫徹落實黨的十九大，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，認真貫徹中央關于人民調解工作的決策部署，全面落實省委市委關于人民調解工作的要求，深刻領會“楓橋經驗”的核心要義，充分發揮人民調解職能優勢，提高人民調解工作社會化、法治化、智能化、系統化、專業化水平，把人民調解作為解決矛盾糾紛的基本途徑，依法及時就地化解，實現矛盾不上交，為黨委政府分憂、減輕公檢法偵查、檢查、審判壓力，為維護社會和諧穩定，促進經濟社會科學發展做出積極貢獻，以優異成績書寫新時代人民調解“楓橋經驗”新篇章。

關鍵詞：楓橋經驗;探索;治理新格局;基層人民矛盾

近年來，各級政府都在積極響應“楓橋經驗”視域下打造基層共建共治共享的社會治理模式，因地制宜，探索矛盾化解機制，全力將人民矛盾化解在基層。開展堅持發展“楓橋經驗”實現矛盾不上交，堅持黨的領導。把黨的領導貫徹到人民調解工作的全過程、各方面，緊緊圍繞黨委政府中心工作開展人民調解，確保人民調解工作的正確方向。堅持以人民為中心。始終堅持人民調解為人民，把依法維護群眾合法權益作為人民調解工作的出發點和落腳點，把群眾滿意作為衡量人民調解工作的根本標準，著力解決人民群眾最關心最直接最現實的利益問題，不斷滿足人民群眾對美好生活的向往，切實增強人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。堅持自治法治德治相結合。堅持人民調解群眾性、自治性、民間性屬性，實現人民群眾自我教育、自我管理、自我服務。在遵循當事人平等自愿原則的基礎上，堅持依法調解，實現公平正義。注重在調解過程中弘揚社會公德、職業道德、家庭美德、個人品德，提升全社會道德水平。

2019年5月9日司法部部長傅政華在全國調解工作會議強調，要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，牢固樹立“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護”，切實加強對調解工作的統籌指導，努力構建大調解工作格局，進一步推進平安中國、法治中國建設。2019年4月對某縣探索的“楓橋經驗”下的基層共建共治共享的社會治理管理模式進行調研。為充分了解該縣基層矛盾化解機制，分別到縣司法局進行了實地調研，發現基層矛盾化解體制機制存在問題，如人民調解中心不健全、基層公共法律服務隊伍建設不規范。僅以某縣司法行政基層矛盾化解大平臺工作為例，為解決上述問題，提高基層人民矛盾化解的成功率，減輕基層檢察院、法院，檢查和審判的壓力，引導更多糾紛在訴訟外解決。結合“楓橋經驗”實現“小事不出村、大事不出鎮、矛盾不上交”就地化解，提高人民調解工作社會化、法治化、智能化、專業化、系統化工作水平。撰寫此報告，現將有關情況報告如下：

一、某縣司法行政矛盾調解平臺建設基本情況

某縣位于魯中南地區、沂蒙山腹地，革命老區，總面積2434.8平方公里，在全省縣級行政區劃中面積列第二位，下轄18個鄉鎮（街道）、1個經濟開發區，359個農村社區、1040個行政村，人口115萬。

某縣用三級管理機構構建基層共建共治共享司法行政矛盾調解系統平臺。

一級管理機構。某縣司法局成立人民調解中心，工作人員3名，2019年上半年受理調解60起。

二級管理機構。目前鄉鎮一級成立人民調解服務中心，人民調解員由社區（村）黨支部書記、主任、退休老干部、鄉鎮企業家等擔任，編制100名，2019年一季度受理調解98件。

三級管理機構。目前村（社區）配備法律顧問的共378個，計劃建立村級司法行政工作室和律師會客廳（室）159處，實行律師事務所、法律服務所定向聯系制度，每周安排人員輪流值班，更好的為基層群眾提供法律服務。

二、某縣司法行政矛盾調解平臺建設存在的問題

從外部環境來講，我國法制體系逐步建立健全，政府問責制度得到重視，人民維權意識大大增長，提高依法行政工作水平和矛盾調解成功率迫在眉睫。從內部環境來講，司法隊伍人員素質不高，責任意識不強，內控制度不完善，也存在著司法行政業務中基層矛盾化解機制在偏遠農村獲得感不強等問題。

（一）法制干部隊伍力量薄弱

一是基層司法所編制無法滿足工作需要。基于歷史遺留原因，人民調解中心運行困難重重，易造成案件延遲解決。2018年下半年，該縣司法局在基層司法所隊伍建設方面進行了規范調整，專編專用，將鄉鎮工作人員兼職司法所工作的予以替換，導致司法所工作人員十分緊缺。

二是政法干部隊伍整體素質不高。目前鄉鎮司法所政法干部科班出身少，部分干部來源于機構撤銷人員，部分來源于鄉鎮工勤編制，法律專業畢業的干部更是稀缺，干部隊伍要么“半路出家”對法律知識的學習僅限于省市縣局的培訓班，或者自學，投入的時間精力都有限。

（二）司法行政基層矛盾化解大平臺職能發揮不夠充分

一是司法所工作職能較弱。司法所職能除社區矯正工作外，其它各項工作和責任主體都是鄉鎮政府，鄉鎮政府不主導成立大調解中心，僅靠司法所難以單打獨斗。

二是基層工作主動性缺乏。鄉鎮政府對司法所職能宣傳方式單一，使得司法所調解（監外執行、保外就醫）、矯正工作只接觸特定人群，“共建共治共享”的覆蓋面沒有延伸，使得廣大群眾獲得感不強，從而對司法所職能更加不了解，導致群眾對基層司法所的業務范圍存在認知不清。

（三）法律服務進農村還有待提高

一是駐村法律顧問和人民調解員由于駐村管理規定和實施細則不完善及薪資待遇差，導致實際駐村工作形同虛設，存在群眾“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的心態。

二是司法行政工作在發揮職能方面僅滿足于開講座、做調查問卷、發放宣傳單等簡單常規動作。且一般都在城市搞活動，宣傳效果有限，不能起到宣傳目的。

三、某縣司法行政矛盾調解平臺產生問題的原因

（1）農民群眾文化素質相對偏低，這在一定程度上制約了他們對于法律知識的接受水平。隨著社會經濟的發展，農村空心化越來越嚴重，中青年進入大城市打工，留守人員多為老人和兒童，文盲率在有的村達到常駐人口的90%。這部分人文化水平低，接受能力差，常以傳統思想作為道德標準來“綁架”法律標準，從而忽略了法律還具有合法權益保障的一面，不會正確運用法律手段和法律知識維護自身權益，導致上訪率居高不下。

（2）法律服務機構主要集中在城市，司法行政基層矛盾化解大平臺業務在農村優勢不明顯，讓群眾有一定的距離感。

（3）司法所受職能編制經費保障限制，司法行政矛盾調解業務在群眾中存在感有待提高。部分村設立調委會，因缺乏經費保障，大部分調解員是親屬充當，群眾都不知道有司法調解員的存在;在經費保障上，每村每年財政保障經費較少，而一村一顧問經費因縣級財政保障有限，是從村莊財政保障經費中支出，實際上是“切割了村莊財政保障經費的蛋糕”，致使在財政經費支持保障上主動性不夠。

（4）對基層矛盾調解成效的考核，以第三方的考核為準，對工作的實體性考核結果有偏差。現在的工作考核一般是由第三方考核，而且基本是年輕人參與考核，他們一般不懂專業，不與當地黨委政府交流。考核內容隨機抽取。對于我們的司法行政矛盾調解業務來說，設置考核項目如果是抽查群眾的知曉度是比較被動的。

四、意見建議

（一）創新管理體制，完善三級管理機構

2019年5月9日司法部部長傅政華在全國調解工作會議強調“要進一步加強調解組織建設，優化調解員隊伍結構，大力加強專職人民調解員隊伍建設。要強化工作保障、信息化支撐和制度建設”。逐力破解運行機制不順暢的難題，推動“說事中心”的建立。逐步建立司法行政部門指導為主，鄉鎮政府管理為輔的管理體制，在每一級建立“說事中心”的矛盾調解機構，建立健縣、鎮、村三級矛盾糾紛排查調處組織機構，形成了遍布城鄉、協調聯動的矛盾糾紛調解組織網絡。

（二）加強二項基礎建設，打造更好的司法行政矛盾調解服務機構和平臺

2019年5月9日司法部部長傅政華在全國調解工作會議強調“要強化人民調解基礎性作用，加強行政調解、行業性專業性調解工作，加強各類調解銜接聯動，積極主動防范風險、化解矛盾。”不忘初心成偉業，牢記使命向前闖。一是加大推動政府購買服務，引進退役士兵安置計劃，充實第三級人民調解員隊伍;依托省市人才引進計劃和三支一扶的項目，引進一批法律專業大學生志愿者，充實基層力量，同時增加干部培訓提升能力素質鍛造的機會。二是多措并舉，著力破解經費保障匱乏的難題，協調鄉鎮政府列支一定的工作經費，解決司法所配套經費緊張的問題。

加大縣級司法行政矛盾調解工作管理意見的出臺，制定三項工作舉措，更好地服務于黨委政府經濟建設大局。

一是完善“一村（社區）一法律顧問”工作制度，使他們工作更加主動，讓群眾有更強烈的獲得感。建議鄉鎮黨委政府保障好經費落實，按照每月走一村的辦法，讓法律顧問或法治宣傳工作每年每村能至少每月到位一次。二是規范對司法行政矛盾調解業務工作考核的內容設置辦法，使法律顧問特別是農村法律顧問職責更加明確，做到有的放矢。司法行政矛盾調解系統要更好地處理好工作與考核的關系，做到內容與形式的統一。在考核內容的設置上，盡量設置看得見、摸得著的實績上。

（四）狠抓信息技術運用，為基層治理提供堅強的科技支撐

智能化是新時代的重要標識，是提升矛盾糾紛預防化解能力和水平的物質基礎。要全面加強智慧民調（網格化管理）系統的推廣運用，打造快捷實用的公務通、調務通和公眾通，切實推進“群眾少跑腿、便民提速度”，實現人民調解在線咨詢、查詢、引導、受理。要充分利用中國法律服務網、各地市公共法律服務網，搭建人民調解工作平臺，積極推行人民調解網上申請、網上辦理、網上服務、網上監督。創新人民調解手段和方法，推動調解方式由傳統的地頭、村頭、炕頭“三頭”向現代的電視屏、電腦屏、手機屏“三屏”轉型升級，滿足人民群眾不斷增長的調解需求，共享時代科技進步。要加快人民調解信息管理系統建設，積極運用大數據、云計算等技術，研判矛盾糾紛變化發展趨勢，及時預警社會矛盾風險，為實現矛盾不上交提供科學依據。

探索發展“楓橋經驗”實現基層矛盾不上交，是全面貫徹落實黨的十九大，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，認真貫徹中央關于人民調解工作的決策部署，全面落實省委市委關于人民調解工作的要求，深刻領會“楓橋經驗”的核心要義，充分發揮人民調解職能優勢，提高人民調解工作社會化、法治化、智能化、系統化、專業化水平，把人民調解作為解決矛盾糾紛的基本途徑，依法及時就地化解，實現矛盾不上交，為黨委政府分憂、減輕公檢法偵查、檢查、審判壓力，為維護社會和諧穩定，促進經濟社會科學發展做出積極貢獻，以優異成績書寫新時代人民調解“楓橋經驗”新篇章。

作者簡介：

任帥軍（1984～ ），男，漢族，河南長葛人，碩士研究生，講師，研究方向：人民調解和基層社會治理。