我國城市更新土地開發(fā)問題與投資模式淺析

魏程銘 史進(jìn)

摘? 要：隨著城市化進(jìn)程的不斷加速，一、二線主要城市中心城區(qū)的土地資源需求問題日益突出。城市更新以其政策上的鼓勵性、操作上的迅速性在盤活存量用地資源方面越來越受各方重視和青睞。本文意在分析存量建設(shè)用地參與到城市更新，并在資本市場中獲取收益。

關(guān)鍵詞：城市更新;面臨問題;模式;資產(chǎn)證券化

一、城市更新現(xiàn)狀及所面臨的問題

（1）城市更新概念

為滿足城市土地資源內(nèi)涵增長、創(chuàng)新發(fā)展的要求，進(jìn)一步有序集約利用開發(fā)存量土地，為達(dá)到提升城市功能、改善人居環(huán)境、增強(qiáng)城市活力的目的，將城市中無法滿足現(xiàn)代社會生活的地區(qū)做必要的、有計劃的改動，對已有的空間布局、功能形態(tài)進(jìn)行重建或改造，以全新的城市功能替換功能性淘汰的物質(zhì)空間，使之能再發(fā)揮生產(chǎn)生活效用。

（2）城市更新在我國的發(fā)展現(xiàn)狀

在我國經(jīng)濟(jì)保持中高速增長的大背景下，隨著人力、經(jīng)濟(jì)等流動性資源向中心城區(qū)聚集，中心城區(qū)土地資源資源日益稀缺。由于土地供應(yīng)緊張，而產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來新的用地訴求，城市建設(shè)和房地產(chǎn)發(fā)展需要尋求新的空間。嚴(yán)峻的用地訴求倒逼一二線城市重視存量土地利用，因此，城市更新將成為城市發(fā)展的必由之路，城市更新項目也將成為商辦、住宅地產(chǎn)開發(fā)的重要來源，也被視為行業(yè)未來5-10年新熱點(diǎn)。2015年以前，城市的建設(shè)發(fā)展更多依靠的是以資本為驅(qū)動;2015年以后，城市的規(guī)模擴(kuò)大進(jìn)入內(nèi)需增長型模式。政策對于土地紅線的要求越發(fā)嚴(yán)格，用地邊界不得超越界限盲目擴(kuò)張。在用地政策趨緊的大環(huán)境下，一、二線城市內(nèi)向性挖潛成的城市更新成為必然。

（3）國內(nèi)主要城市城市更新現(xiàn)狀

作為走在國內(nèi)城市更新前列的廣州、深圳、上海等城市，其在城市更新方面的研究、探索，尤其是企業(yè)在城市更新中參與的新方式、新理念，對于未來城市更新的模式和參與主體多元化的探究有著積極的作用和影響。

2015年，廣州市城市更新局正式成立，開創(chuàng)了中心城市以區(qū)域更新改造推進(jìn)城市建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的新路徑。2016年起相繼出臺《廣州市城市更新辦法》，《廣州市人民政府關(guān)于提升城市更新水平促進(jìn)節(jié)約集約用地的實(shí)施意見》以及舊村改造選擇合作企業(yè)、資金監(jiān)管、成本核算、項目監(jiān)管等二十余項配套文件，建立了較為完善的城市更新規(guī)劃、土地出讓、建設(shè)的政策體系，形成具有廣州特色的城市更新。

深圳在2009年頒布了《深圳市城市更新辦法》，成為第一個全面推進(jìn)城市更新政策建設(shè)的城市。自該政策實(shí)施以來，深圳全市范圍內(nèi)有效整合了長期處于低利用狀態(tài)的土地資源，配套建設(shè)了更多有利于社區(qū)居民的公共設(shè)施，開辟了更多的公共空間。政府在更新改造中扮演了引導(dǎo)員的角色，全市場化運(yùn)作的方式，在全國有著開創(chuàng)意義。

上海市政府于2015年頒布《上海市城市更新實(shí)施辦法》和《上海市城市更新規(guī)劃土地實(shí)施細(xì)則（試行）》，標(biāo)志著上海進(jìn)入以存量建設(shè)用地再規(guī)劃、再開發(fā)為主的時代。相較于廣州、深圳等先行城市的實(shí)施辦法，上海的城市更新是范疇更窄的更新概念，即“有機(jī)更新”，更側(cè)重于“微更新”。上海市在頒布的《實(shí)施辦法》中出現(xiàn)的“公共要素清單”“公共要素評估”等概念，不同于傳統(tǒng)的“舊改”、“棚改”、“工業(yè)轉(zhuǎn)型”等即有條款，具有鮮明的上海特征。

二、企業(yè)參與城市更新

隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市猶如人的機(jī)體會出現(xiàn)走向老化和對外界的變化的不適應(yīng)，整體或局部地進(jìn)行舊環(huán)境的更新成為必然。

從我國情況看，現(xiàn)階段城市更新改造進(jìn)入到了關(guān)鍵時期，改造后需承擔(dān)的城市承載力的功能越來越大。在此過程中，企業(yè)所面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)也是空前的。

（1）深度參與，構(gòu)建業(yè)務(wù)鏈條

1.拆除重建

根據(jù)新規(guī)劃條件，成片區(qū)拆除待改造區(qū)域，并根據(jù)調(diào)整后控規(guī)與設(shè)計方案進(jìn)行建設(shè)。在這過程中，隨著土地收儲及再出讓，土地使用權(quán)可能會發(fā)生變更，土地用途會發(fā)生變化。此類模式下，需參與企業(yè)具有較強(qiáng)的資金和統(tǒng)籌開發(fā)能力，能深度參與到后期的開發(fā)、運(yùn)營等過程中，使企業(yè)的業(yè)務(wù)鏈更加趨于完整。

2.部分重建或翻新

此更新出于企業(yè)發(fā)展需求及為社區(qū)提供公共服務(wù)要素的基礎(chǔ)上，在滿足和符合規(guī)劃布局的大前提下，保留建筑物主體結(jié)構(gòu)，僅改造或增加部分使用功能。通過部分重建或翻新，使區(qū)域位置較好，效益較為低下的產(chǎn)業(yè)地塊煥發(fā)出新的活力，建筑物與周邊環(huán)境更趨于協(xié)調(diào)，最大程度滿足企業(yè)使用需求。

（2）城市更新中的各方關(guān)系

從本質(zhì)上來說，城市更新不是房地產(chǎn)企業(yè)的首選，擁有自身存量土地資源的各類企業(yè)在城市更新中發(fā)揮著舉足輕重的作用，借助外部資源切入城市更新項目的快車道取得了一批代表性成果。與此同時，包括恒大、保利等在內(nèi)的國內(nèi)大型房企也在在各大城市積極布局，謀劃有潛力的城市更新項目。

城市更新的組織、開發(fā)模式正從政府主導(dǎo)，過渡到政府引領(lǐng)、企業(yè)實(shí)施、公眾受益等多方共同參與的合作關(guān)系。

進(jìn)入城市更新正式階段后，面對周邊現(xiàn)有建筑群，城市更新的規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)更多的是考慮規(guī)劃者的前瞻式、設(shè)計師的創(chuàng)造性、建設(shè)者的細(xì)致性，在功能和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的同時注重完善城市功能、強(qiáng)化城市活力、促進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展。

每個成功的城市更新項目，必然是平衡好政府、開發(fā)企業(yè)和公眾三方之間的關(guān)系。開發(fā)企業(yè)在處理政府與公眾關(guān)系方面，對于政府的要求要堅決貫徹，對于公眾的需求要積極傾聽，做到以人為本。政府與開發(fā)企業(yè)的關(guān)系是相輔相成的關(guān)系，在明確政府和市場責(zé)任邊界的同時，開發(fā)企業(yè)也應(yīng)做出應(yīng)有的社會現(xiàn)任，構(gòu)建和諧的社會關(guān)系。同時，城市更新也離不開財稅與金融體系支持，加強(qiáng)和政府對接，探索政府引導(dǎo)監(jiān)管、市場參與開發(fā)運(yùn)營的協(xié)作模式。

三、城市更新的開發(fā)模式

城市更新等新興業(yè)務(wù)的崛起，使地產(chǎn)領(lǐng)域日益細(xì)分化，

打破了傳統(tǒng)房地產(chǎn)企業(yè)壟斷的格局，產(chǎn)業(yè)鏈模式也更加豐富。回到資本層面，若涉及土地轉(zhuǎn)性、拆除重建，城市更新項目需要大量資金的投入，各類金融資本對此非常關(guān)注，借助專業(yè)機(jī)構(gòu)的改造和運(yùn)營能力來挖掘城市更新機(jī)會。

（1）城市更新項目的內(nèi)在特性

相較于集約化優(yōu)勢明顯的傳統(tǒng)房地產(chǎn)項目，城市更新更多的是從企業(yè)自身需求出發(fā)，對單體資產(chǎn)或物業(yè)進(jìn)行改造和更新，在這個過程中體現(xiàn)的是個性化需求，挑選合適的資產(chǎn)管理公司或運(yùn)營商就顯得尤為重要。核心團(tuán)隊能在一二線城市或某些特定資管領(lǐng)域、細(xì)分行業(yè)上能有所特色就能獲得開發(fā)企業(yè)的青睞。

（2）金融資本與開發(fā)企業(yè)的合作模式

1.設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金

我國的城市更新領(lǐng)域處于探索階段，專業(yè)運(yùn)營商和服務(wù)商的數(shù)量雖較為充足，但限于項目的稀缺性，在此類資源型行業(yè)，有資金并不意味著就能獲取項目資源。預(yù)計收益較好的項目，未來會有牽頭方設(shè)立項目制的產(chǎn)業(yè)基金，整合各類資金和產(chǎn)業(yè)資源，推動金融、實(shí)業(yè)等多業(yè)態(tài)的融合和各參與方的共贏。

目前絕大多數(shù)城市更新項目都是單一項目，相對獨(dú)立，測算收益較為可觀，由于缺乏集約化項目的平衡性，單體項目的風(fēng)險一般較大。若未來能在單體項目的基礎(chǔ)上，各參與方合作設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金，繼而規(guī)模化復(fù)制，與不同類型的運(yùn)營商成立不同類型的并購基金，尋找不同類型的資產(chǎn)標(biāo)的，構(gòu)建起不同基金之間的生態(tài)圈，讓不同基金的不同項目之間能夠產(chǎn)生一些聯(lián)動，從而使不同類型的開發(fā)項目安全性相對可控，行業(yè)整體收益能基本保持穩(wěn)定。

2.資產(chǎn)證券化

對于任何市場化的投資項目，資金的退出是投資人第一需要考慮的。由于城市更新項目周期長、資金沉淀量大，若資金不能按時退出，則影響整個項目的投資回報率，進(jìn)而延緩資金后續(xù)的利用。資產(chǎn)證券化（ABS、REITs等）提供了最為合適的資金退出方式，使金融資本方和產(chǎn)業(yè)投資方生產(chǎn)積極的化學(xué)反應(yīng)。資產(chǎn)證券化的優(yōu)勢如下：

第一，資產(chǎn)證券化融資成本相對較低，尤其是對險資的合理利用，可有效降低資金成本。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計，資產(chǎn)證券化綜合融資成本約4%，對于大體量的城市更新項目，財務(wù)成本每降低0.1個百分點(diǎn)，可節(jié)省的資金可能是上千萬，融資節(jié)約成本的效應(yīng)遠(yuǎn)高于控制改造成本。

第二，項目參與方通過拆除重建或物業(yè)改造、持有運(yùn)營等前期運(yùn)作，約兩至三年，獲得市場認(rèn)可并且品質(zhì)成熟，能獲得穩(wěn)定的租金收益后，以未來收益為標(biāo)的，將資產(chǎn)打包設(shè)立資產(chǎn)證券化產(chǎn)品在公開市場發(fā)行，一則可以是實(shí)現(xiàn)最佳退出方式，大大縮短整個投資回報周期;二則若是為緩解當(dāng)前資金壓力，可以設(shè)置優(yōu)先回購條款，為將來資產(chǎn)的贖回創(chuàng)造條件。

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