公路養(yǎng)護資金管理現(xiàn)狀分析及對策研究

汪鵬

摘? 要：社會與經(jīng)濟的快速發(fā)展，有效推動了公路建設(shè)近年來的全面發(fā)展，我國公路建設(shè)事業(yè)近年來取得了優(yōu)異的成績。在看到成績的同時，我們也需要意識到當前公路建設(shè)事業(yè)的快速發(fā)展，傳統(tǒng)的公路養(yǎng)護資金管理模式已經(jīng)無法滿足新形勢下的公路建設(shè)事業(yè)，正是因為公路養(yǎng)護資金管理存在的諸多問題，使得公路養(yǎng)護工作受到了較大程度的制約，導(dǎo)致公路本身的質(zhì)量、壽命受到了嚴重的影響。針對上述問題，本研究主要針對我國公路養(yǎng)護資金管理現(xiàn)狀進行了系統(tǒng)的分析，在此基礎(chǔ)上提出幾點應(yīng)對措施與建議，僅供參考與借鑒。

關(guān)鍵詞：公路養(yǎng)護;資金管理;現(xiàn)狀;對策

公路作為一種社會公共產(chǎn)品，其是交通運輸當中最為基礎(chǔ)的一種運輸模式，其歷來是我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)當中的重要內(nèi)容，對我國經(jīng)濟建設(shè)與社會發(fā)展的影響巨大。通過多年的發(fā)展，當前我國公路事業(yè)已經(jīng)初步建立了“兩個公路體系”，即以普通公路為主題的非收費公路體系與高速公路為主的收費公路體系。隨著我國公路事業(yè)的持續(xù)發(fā)展，再加上燃油稅改革步伐的持續(xù)深入，公路養(yǎng)護資金管理暴露出諸多問題，嚴重制約了公路養(yǎng)護工作的開展。上述形勢下，如何加強公路養(yǎng)護資金管理就成為社會各界共同關(guān)注的焦點。

一、公路養(yǎng)護資金管理對應(yīng)的原則

針對公路養(yǎng)護資金管理來說，其應(yīng)當全面遵循“政府投入為主、多渠道籌資、統(tǒng)籌安排、專戶儲存、專款專用、強化監(jiān)管”，基于以下兩個方面的原則來開展公路養(yǎng)護資金管理：

（1）資金籌措原則

對于公路養(yǎng)護資金籌措來說，應(yīng)當嚴格堅持“政府投入為主、多渠道籌集”的基本原則。從政府投入來看，其主要包含一般預(yù)算安排對應(yīng)的日常養(yǎng)護資金、省級交通專項資金安排的養(yǎng)護工程資金等;其他渠道籌措資金主要包含企業(yè)、個人捐助的資金等。

（2）資金使用原則

針對公路養(yǎng)護資金采用“統(tǒng)籌安排、專戶儲存、專款專用、強化監(jiān)督”的原則，統(tǒng)籌安排指的是針對籌集的全部公路養(yǎng)護資金，綜合參考養(yǎng)護計劃，通過養(yǎng)護責任主體、養(yǎng)護實施主體開展統(tǒng)籌安排、集中使用;“專戶儲存”指的是公路養(yǎng)護資金需要單獨進行銀行專戶管理，避免混用的現(xiàn)象;“專款專用”指的是公路養(yǎng)護資金只能夠?qū)ｍ棏?yīng)用于公路養(yǎng)護工作，不能夠出現(xiàn)挪用、擠占現(xiàn)象;“強化監(jiān)督”指的是審計機關(guān)、主管機構(gòu)以及財政機關(guān)等必須要加大專項資金使用監(jiān)管，保障公路養(yǎng)護資金的合理利用。

二、公路養(yǎng)護資金管理現(xiàn)狀分析

（1）公路養(yǎng)護資金無法滿足要求

從公路養(yǎng)護資金來源來看，其主要渠道包含中央與地方財政投入、銀行貸款、交通部專項工程費、車購稅返還、車輛通行費以及成品油消費稅等，當中成品油消費稅占比最高。相關(guān)規(guī)定明確提出，正常征收部分的總收入（不包括提升養(yǎng)路費標準部分）在扣除對應(yīng)的征收成本、政府規(guī)定提出的相關(guān)費用之后，投入到公路養(yǎng)護當中的資金占比需要在80%以上。現(xiàn)階段，我國針對公路養(yǎng)護資金采用地方切塊包干模式，一包五年不變的模式。然而，從實際執(zhí)行情況來看，一包五年不變的模式已經(jīng)無法適應(yīng)當前公路養(yǎng)護資金管理工作發(fā)展形勢，包括車輛數(shù)量的持續(xù)增長，引發(fā)社會對公路服務(wù)、產(chǎn)品需求的快速增長，再加上資金購買力下降的問題，引發(fā)遞減的公路養(yǎng)護資金投入政策與逐年增長的公路養(yǎng)護成本支出無法均衡，導(dǎo)致諸多公路部門在公路養(yǎng)護資金管理方面所暴露的問題越來越多。正是因為上述問題的存在，導(dǎo)致公路養(yǎng)護資金顯然無法滿足實際需求，通過財政撥入的公路養(yǎng)護費用顯然無法滿足公路養(yǎng)護需求。

（2）公路養(yǎng)護資金使用缺乏預(yù)見性

我國已經(jīng)成為全球最大的汽車市場，經(jīng)濟與社會的持續(xù)發(fā)展，汽車保有量呈現(xiàn)為不斷增長的態(tài)勢，導(dǎo)致公路所面臨的壓力持續(xù)增大。與此同時，由于超重超載車輛的存在，公路養(yǎng)護急需投入更多的資金。然而，從現(xiàn)階段各個地區(qū)公路養(yǎng)護實際情況來看，被動養(yǎng)護仍舊是主要的模式，集中表現(xiàn)為缺乏實施養(yǎng)護決策、養(yǎng)護規(guī)劃不合理、病害預(yù)測不科學(xué)等諸多問題，諸多需要大修的公路僅僅采用中小秀保養(yǎng)模式，諸多需要小修的公路等到發(fā)生問題的情況下再進行養(yǎng)護補救，使得道路本身的質(zhì)量、壽命受到嚴重的影響。從公路養(yǎng)護資金使用來看，其嚴重缺乏預(yù)見性，只是在面臨公路養(yǎng)護問題的情況，才進行公路養(yǎng)護資金的使用規(guī)劃。

（3）公路建設(shè)嚴重侵占公路養(yǎng)護資金

現(xiàn)階段，我國各個地區(qū)的公路基礎(chǔ)設(shè)施存在路面等級低、基礎(chǔ)設(shè)施底子薄以及基礎(chǔ)差等各種問題，上述公路顯然難以滿足大交通量超重車的運行需求，自然也無法滿足當前不斷增長的汽車數(shù)量。倘若無法針對上述低等級公路進行有效的調(diào)整，不僅會導(dǎo)致經(jīng)濟發(fā)展受到制約，同時還會引發(fā)社會大眾產(chǎn)生不滿。處在壓力下，各級政府盡管意識到問題本身存在的嚴重性，但苦于財政問題，倘若要想加強上述低等級公路建設(shè)，往往都會選擇擠占公路養(yǎng)護資金的方式。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)可知，近年來，我國各個地區(qū)將公路養(yǎng)護資金應(yīng)用于高速公路、農(nóng)村公路建設(shè)的占比達到了4成，導(dǎo)致資金本就不夠充裕的公路養(yǎng)護面臨更大的資金壓力。與此同時，部分地方交通主管機構(gòu)為追求政府目標任務(wù)的順利完成，往往無法兼顧公路對應(yīng)的養(yǎng)護、維修工作，侵占公路養(yǎng)護資金的情況進一步加劇。

三、應(yīng)對措施與建議

（1）全面拓展公路養(yǎng)護資金籌措渠道

公路本身所具有的公共性質(zhì)，其并不屬于任何一個行業(yè)所獨有，公路建設(shè)、維護工作不僅僅是公路管理機構(gòu)的職責，同時也是政府部門的職責。處在養(yǎng)路費實行費改稅的情況下，同時逐步取消政府換代二級公路收費情況之后，公路管理機構(gòu)本身已經(jīng)喪失融資貸款方面的信用基礎(chǔ)。從本質(zhì)來看，上述政策的制定，是將公路管理機構(gòu)籌集養(yǎng)路資金責任轉(zhuǎn)移給政府來進行承擔。對政府來說，需要意識到相關(guān)機構(gòu)在公路養(yǎng)護資金籌集方面的職責，加大公路養(yǎng)護資金籌集力度，致力于拓展公路養(yǎng)護資金的籌集渠道，通過加大公路養(yǎng)護資金的投入力度，進一步保障公路交通的服務(wù)職能。基于當前公路養(yǎng)護資金管理實際情況，應(yīng)當通過以下幾個方面的措施，全面拓展公路養(yǎng)護資金籌措渠道：首先，加大車購稅應(yīng)用于干線公路的升級改造投入，保障車購稅的順利投入到公路養(yǎng)護工作;其次，基于我國公路建設(shè)事業(yè)發(fā)展實際，逐漸推動國債資金應(yīng)用于公路養(yǎng)護，解決公路養(yǎng)護資金不足的問題;再者，大力發(fā)展民間資本力量，嚴格遵循除關(guān)系國計民生和必須國家壟斷的領(lǐng)域外都允許民間資本進入的原則，制定針對性的優(yōu)惠政策，引導(dǎo)各個民間資本進入到公路養(yǎng)護資金，建立互惠政策，使得民間資本能夠進入到基礎(chǔ)設(shè)施、公益設(shè)施方面。最后，嘗試探索大型建設(shè)項目投入資金反哺公路養(yǎng)護的方案。從現(xiàn)階段各個地區(qū)公路建設(shè)情況來看，其已經(jīng)為大型項目建設(shè)提供了良好的道路基礎(chǔ)，項目本身作為公路養(yǎng)護的最大受益者，其理應(yīng)承擔一定的反哺責任。針對因為大型建設(shè)項目受損的公路來說，項目建設(shè)者需要投入一定程度的資金實施養(yǎng)護，實現(xiàn)大型建設(shè)項目投入資金反哺公路養(yǎng)護的目標。上述做法本身已經(jīng)通過諸多實踐的有效證實，如某地一些電站的項目業(yè)主，都曾拿出部分資金，反哺公路養(yǎng)護，甚至將電站附近的道路改造納入自己的項目建設(shè)，這一做法十分有利于地區(qū)交通事業(yè)的發(fā)展。對地方政府來說，在積極引導(dǎo)大型項目建設(shè)的進程中，需要主動將反哺公路養(yǎng)護納入到工程建設(shè)中來，基于大型項目實際情況，構(gòu)建對應(yīng)的反哺投入體系，以此來拓展公路養(yǎng)護資金籌集來源。

（2）基于財力水平規(guī)范建設(shè)項目規(guī)模

為有效改善公路養(yǎng)護方面的壓力，應(yīng)當基于地方政府財力水平，針對建設(shè)項目規(guī)模進行有效的規(guī)范。省級政府及相關(guān)主管部門在進行公路建設(shè)項目以前，需要嚴格落實宏觀規(guī)劃工作，嚴格遵循“量力而行，適度超前”的基本原則，建設(shè)項目需要采用“由下而上，由上而下”的競標辦法進行推出。具體來說，地方政府需要綜合參考地區(qū)發(fā)展規(guī)劃、財力水平，向上級提出公路建設(shè)項目申請，對于項目可行性研究報告來說，需要在安全、質(zhì)量、規(guī)模、建設(shè)時間、用地拆遷以及配套資金等諸多方面進行明確的保障，上級主管機構(gòu)則需要根據(jù)各個地區(qū)提出的建設(shè)申請，積極組織相關(guān)專家開展深入的實地考察，進行綜合屏蔽，明確具體的建設(shè)項目。針對中標的建設(shè)項目而言，上級主管機構(gòu)需要提升建設(shè)資金補助比重，全面保障建設(shè)資金的相關(guān)需求。除此之外，針對公路養(yǎng)護資金使用缺乏預(yù)見性的問題，地方政府與相關(guān)部門在每年年初綜合參考上年度項目預(yù)算資金總量開展預(yù)測，根據(jù)特定比例預(yù)撥給地市普通公路養(yǎng)護機構(gòu)，通過市級政府開展統(tǒng)籌安排，等到當年項目預(yù)算正式執(zhí)行之后，再進行多退少補，從而有效保障公路養(yǎng)護資金使用的預(yù)見性。

（3）通過優(yōu)化切塊包干基數(shù)保障養(yǎng)護資金分配

一包五年不變的模式，盡管能夠有效強化責任、監(jiān)管以及資金的有效利用，但其本身也存在諸多問題，導(dǎo)致公路養(yǎng)護資金受侵占的現(xiàn)象進一步加劇。因為各個地區(qū)承包基數(shù)方面的差異性，部分經(jīng)濟較為發(fā)達的區(qū)域，本身的底子厚，承包起點相對較高，每年公路養(yǎng)護資金存在大量的結(jié)余，而對于部分經(jīng)濟基礎(chǔ)相對較差的地區(qū)，如貧困山區(qū)，則會存在巨額缺口的差異。針對上述情況，需要逐步取消一包五年不變的方案，科學(xué)提升切塊包干的對應(yīng)基數(shù)，在全面思考各類因素的前提下，綜合參考公路里程對應(yīng)的技術(shù)等級、規(guī)模，明確養(yǎng)護管理的實際需求，針對相關(guān)資金投入進行有效的協(xié)調(diào)。除此之外，交通公路主管部門在考慮資金投向時，要高度重視具有重要社會效益的其他免費公路，避免減少對其他公路養(yǎng)護資金的投入。

四、結(jié)語

綜上所述，公路養(yǎng)護資金管理是一項動態(tài)、復(fù)雜的工程，其必然需要跟隨我國公路事業(yè)、經(jīng)濟建設(shè)的發(fā)展而進行動態(tài)的優(yōu)化調(diào)整，才能夠有效保障公路養(yǎng)護資金的科學(xué)性。從當前我國公路養(yǎng)護資金管理的實際情況來看，其仍舊存在公路養(yǎng)護資金無法滿足要求、公路養(yǎng)護資金使用缺乏預(yù)見性以及公路建設(shè)嚴重侵占公路養(yǎng)護資金等方面的問題，這就需要相關(guān)部門引起高度重視，基于公路養(yǎng)護資金管理實際需求，針對公路養(yǎng)護資金管理模式進行針對性的優(yōu)化調(diào)整，通過全面拓展公路養(yǎng)護資金籌措渠道、基于財力水平規(guī)范建設(shè)項目規(guī)模以及通過優(yōu)化切塊包干基數(shù)保障養(yǎng)護資金分配，全面加強公路養(yǎng)護資金管理工作，為我國公路事業(yè)的發(fā)展奠定扎實的基礎(chǔ)。

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