水污染事件多發背景下Y市的“河長制”的政策演變探析

摘 要：文章以Y市的多發性環境水污染事件為背景，概述了“河長制”這一創新性政策在Y市的演變過程，分析了政策取得成效的生成邏輯與原因，同時結合實地調研探討了Y市河長制當前存在的制度發展困境，并提出了相應的再提升策略與展望，希望對水環境長效治理機制的建立提供一定的思路啟發

關鍵詞：河長制;治理成效;制度困境;提升策略

一、研究背景

2018年3月中下旬，中央生態環境部根據近年來多次群眾上訪與舉報的情況核實，組成督察組對Y市輝豐生物農業股份有限公司嚴重環境污染案及當地中央環保督察整改不力問題開展了專項督察。這一事件進展過程中，該企業多年來的違規工業農化生產帶來的嚴重后果、地方政府部分工作人員的慢作為不作為甚至利益尋租行為的不良影響、中央政府嚴厲的查處態勢讓社會公眾的目光再一次聚焦到鹽城市的水環境治理這一話題中來。

Y市位于江蘇省東北部，有著豐富的工業發展資源基礎，進入21世紀以來，全市每年創造的GDP總值也呈現出逐年大幅度增長態勢。但是逐年增長的GDP是以破壞自然環境與生態安全為代價的，其中十多年來水污染多發的問題最為突出。2009年開始，上級政府的整改要求以及社會公眾的輿論這對Y市政府的水環境治理提出了更高的要求，原先環境監管工作的不力與制度缺失為Y市學習并移植“河長制”這一政策提供了契機。之后省級政府的號召推廣與中央政府發文在全國強制全面推行河長制工作為Y市的河長制工作開展注入了更強的動力。但是多年來Y市轄區內水環境問題仍然反復發生，這不得讓我們反思Y市的河長制水環境治理策略距離“河長治”的長效治理制度還有多遠的距離。

二、Y市落實河長制取得成效的生成邏輯與原因分析

（一）治理危機與行政壓力促使政策移植與再生產

Y市因為地區經濟發展策略導致的化工產業長期性集聚惡性發展，這種特征積弊導致的大型水污染事件頻發，事態及后果的持續發酵讓Y市相關治理主體陷入到上級政府查處問責壓力劇增、社會公眾輿論壓力及對政府的政治信任度降低、相關企業經濟發展波動、整體城市形象受損等組成的治理危機泥潭中。為了解決突出的水污染問題，擺脫環境治理危機的泥潭，Y市相關政府部門開始探索一系列有利于水環境改善、污染型企業整改的方案，可以說正是因為水污染爆發的危機讓Y市相關決策部門意識到水環境治理層面的制度缺失，開始把河長制的做法設定到政策制定的議程中來。此后省級政府的持續關注與強制推行到中央政府出臺文件把“河長制”上升為了國家意志層面的治水策略，自此河長制工作進入到更為標準化、透明開放化的階段。

（二）首長責任壓力促使治理職責的清晰化整合與運作

當前后現代社會所面臨的社會治理問題更加復雜化。這一社會治理趨勢對于我國當前面臨的綜合性治理問題提出了挑戰與更高的要求，例如我國河流治理問題涉及到多個政府部門，各職能部門都具備一定的治水權限與職責，多年來各部門的專業化分工讓部門壁壘愈發嚴重，這種治理情況被形象地比喻為“多龍治水、越治越差”。這逐步成為我國水治理改革領域的一個最為突出的難點。

河長制則主要根據治理對象的屬性來界定治理邊界和確定歸責主體，相比科層制下碎片化的歸責機制，河長制治理模式的歸責機制更具整體性和清晰性。此外，河長制的責任分配方式為頂層推動逐級落實的首長負責制。一般認為行政級別越高，表示地方重視程度越高，越是一把手負責，表示地方政府的決心越大，推動也更加有力。“河長制”水環境治理改革是在對我國本土公共管理體制及治理實際需求充分把握的基礎之上對管理科學理論的實踐運用，中國獨特的政治體制和行政體制，為這一政策的落實和生效提供了可能。河長制的推進還整合了社會治理的資源和能力，并以一種不同于西方治理范式的“強政府、強社會”范式逐漸浮現。

（三）問責考核機制倒逼公共責任的強化

各地河長制的開展成效很大程度上主要考核制和問責制來倒逼相關治理部門協同治理強化公共行政責任，具體而言主要體現在以下幾方面。首先，將治水效果納入政府目標考核體系。其次，建立獎懲問責機制。將考核結果與干部實績和任用以及單位發展狀況掛鉤; 最后，完善問責考核的輔助機制。如責任主體報告制度、差異化績效考評機制、終身追究制度、聯合督查機制。此外“河長制”這個本身并非為協作的制度，卻解決了協作所面臨的一個關鍵問題——集體行動的驅動力。適用于企業的利益刺激等驅動手段并不適用于以公共利益為靈魂的公共治理，而“河長制”通過強化地方黨政領導的責任考核形成倒逼機制，激發了黨政領導開展協作治理、主動承擔治水責任的合力。

三、Y市河長制的制度困境與反思

（一）考核性制度設計與長效河湖管理機制之間的距離

Y市的河長制開展起初歷程與政策起源地無錫市的情景有很大的相似度，是面臨著特大型水污染案件的治理危機與上級政府查處考核的雙重壓力。“河長制”產生于水治理危機的情境之中，當這一項危機下重臨時考核的制度成為一項常規性制度時，意味著其起初政策所存在的治理情境已經發生了變化。其會面臨諸多問題：首先，制度執行力的問題。缺乏非危機情境時，政治壓力會降低很多，那么河長問責就很難起到激勵作用，“河長制”的執行力面臨著“大打折扣”的危險。其次，配套制度的短缺。“河長制”明確了黨政領導負責河湖治理，現有的“河長制”成效依賴于河長的權威，在制度建設上還存在短板。另外，有著被動應對危機問題與上級考核特征的河長制與理想狀態的長效水治理機制之間依然存在著不小的距離，需要在今后的河長制改革的工作中繼續彌合。

（二）治理組織定位與運行困境

河長制辦公室或者河長制工作領導小組是各地全面推行河長制工作以來形成的新型社會治理組織系統，其組織定位的明確對河長制工作長效機制的構建有著至關重要的作用。Y市和其他眾多開展河長制工作與模式改革的地區一樣都面臨著如何定位河長辦公室的難題。此外，大部分地區的“河長制”已經發展成一個由省、市、縣（區）、鄉（鎮）、村四級的治理網絡，然而“河長”并非我國行政編制序列中的固定職位，“河長制”是給當前的各級行政負責人增加的職責任務，那么河長制體系如何更好地嵌入我國科層制行政體系的運行中來就成了核心問題。而就Y市河長制運行的實際情況來看河長的職能實現與河長辦的職能定位還存在差強人意之處。

（三）“治理職責打包發包”下的責任與能力困境

從省級政府號召下地級市的自主探索到中央政府出臺文件全面推行河長制將河長制治理策略上升為國家意志，Y市的“河長制”工作逐步完善，在這個過程中不斷強化了黨政領導的環境生態治理責任，對河湖水環境治理無疑大有裨益。然而，一方面水環境治理的復雜性與模糊性決定了一部分黨政領導能力與應盡責任之間存在距離，當前尤其是以“責任打包發包”的形式將河湖水環境治理職能與責任進行整合打包再按照科層制的順序“層層發包”給各級地區黨政領導的方式較為常用，這種方式的末端是非常繁重的治理責任落到了基層治理主體手里。此外，河長制發包的“治水責任”存在偏重轉移到河長辦公室的掛靠部門——水利部門的危險，而河長制治理體系的相關規定對其他涉水部門的規制約束則不足，這部分治水職能部門存在著因循守舊、協同治理意愿偏低、責任推諉的可能性。

（四）公眾參與水平低導致“畸形”協同治理

多年來的各地實踐情況說明“河長制”的制定在依據河湖治理屬性與迫切性的基礎之上，政府決策部門頂層設計與推動大力整合我國行政體制內部不同區域、不同層級政府部門的治理資源與力量從而取得了巨大的治理成效，而且起初的政策議程設想是通過政府整合推動，引導公眾參與，實現河道治理的多部門、多主體的協同治理。但是顯而易見的是河長制實踐過程中的成效過度依賴政府體制內力量的推動與河長的個人權威。“河長制”工作的開展對社會治理力量的吸收渠道與程度都存在問題，其設想的協同治理在很多地方依然是“強政府、弱社會”的“畸形協同”，這對于河長制工作的長效機制的建設與持續創新無疑是一道巨大的障礙。

四、Y市河長制的再提升策略與展望

（一）建立健全相關法律制度，提升制度水平

河長制的危機應對背景與權威人治主義、被動應對的績效主義特征無疑不利于河長制工作的進一步發展。為了改善這一問題。加強相關領域的法治與建立健全法律制度是最為有效的措施。在“河長制”取得成效的同時依然存在對行政權力依賴過度的危機，然而不同層級、不同地區河長對相關工作的重視程度、掌握的行政資源和監督問責力度存在差異，勢必導致各地區、各層級治理機制的混亂和成效的不確定性。而要根本上改變這種不確定性，就需要進一步提高“河長制”運行背后的法治品質和制度水平。通過國家立法力量和最終決策可以讓河長制制度建設更加成熟化與標準化，從而實現依靠人治主義的“河長治水”到依靠法治主義的“制度治水”的轉變。

（二）明確組織定位、優化組織運行

河長制”的實施與成效的取得依托于創新機制中特定的新型組織載體，而部分地區河長制組織定位不清和運行混亂成為“河長制”改革的一大障礙。當前亟需從以下幾個方面解決這一問題：首先，明確河長辦公室的組織職能定位;其次，制定河長辦公室等議事協調機構的設立標準;再次，加強河長制組織體系與原先科層體制的融合程度并優化組織人員結構，各級河長職位嚴格按照相關規定層級落實進行明確化長期化管理;最后，強化對河長及河長辦公室人員的監督。在人大監督和行政機構內部監督的同時還可以引入公眾和社會監督。從而做到明確河長制相關治理組織定位，優化組織運行的目標。

（三）精細化問責考核促進長效管理機制的構建

針對河長制工作落實的“責任與能力雙重困境”相關部門應該從精細化問責考核角度改善這種境況。一是從“責任打包發包”到“責任系統”，扭轉治水責任的偏重于掛靠水利部門和過度下發到基層治理主體的不良傾向。形成治水責任整合打包、精細化分工發包、責任考核與再分配、責任反饋與提升的責任系統，從而促進多元主體治水秩序的生成。二是在治水責任考核的過程中，一方面要注重考核指標設置的導向性、動態性與差異性，另一方面要注重考核主體的專業性與獨立性以及考核方式方法的科學性與針對性。從而對河道治理責任進行全面分解，做到治水責任的全覆蓋與責任考核的高效化。

（四）提高社會力量參與水平完善協同治理機制

針對當前河長制工作落實過度依賴于行政力量而協同治理水平較低導致該項制度創新還未能發揮最大限度的治理效能的問題，相關部門要動員包括企業主體、非政府組織、社會公眾、媒體等社會性治理力量與資源，完善協同治理機制形成“全民治水”的治理合力。在這方面Y市初步開展的“民間河長”、“企業家河長”“公民隨手拍”等工作是比較有益的探索。但是在其工作力度與工作背后的協同治理機制還存在不足之處，可以從推動政府信息公開、調整政府績效考核權重、搭建信息互動平臺等方面進行完善，實現更高層次的環境協同治理水平。

五、結語

近十年來，作為我國河長制工作開展較早的典型地區，Y市的河長制工作取得了明顯的治理成效，其政策演變經歷了復雜的過程，然而其治理過程中存在著明顯的人治主義導向和績效主義導向導致的治理成效不穩定、河長制相關組織定位不清與運行混亂、水行政部門與基層治理主體責任治水責任偏重的、社會性力量參與水平較低等問題導致河長制工作還未能發揮其更大限度的效果。相關部門應該針對這些問題探尋解決之道，努力實現河湖治理協同長效機制的構建。

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作者簡介：朱帥（1995- ），江蘇鹽城人，南京理工大學公共事務學院，2017級行政管理研究生，研究方向：公共政策分析。