PPP項目融資不規范行為及其解決建議

劉馨蕊 王明吉

摘 要：伴隨著我國經濟突飛猛進的發展，2014年以來PPP模式被廣泛應用于各地的基建工程中。PPP模式在一定程度上可以減輕政府的財政壓力，幫助政府分擔風險。但是，PPP模式在發展過程中依然存在一些問題，其中以項目融資的不規范行為尤為突出。項目融資是PPP項目的重要環節，但近年來其不規范行為愈加凸顯，并導致PPP項目進程放慢。針對該問題，本文以PPP項目融資不規范行為的具體表現為起點，分析了各種不規范行為背后的原因，進而提出相應的解決建議。

關鍵詞：PPP項目；項目融資；不規范行為

PPP模式中政府與社會資本建立起“利益共享、風險共擔”的共同體關系，該模式不僅能夠減輕政府的財政壓力為地方政府建設基礎設施提供資金來源，而且可以提高公共基礎設施的管理及運營效率。自2014年以來，我國的PPP項目得到了快速發展，項目的數量和規模都迅速擴大，簽約率也逐漸上升。但是，目前的PPP項目落地率仍然不高。作為PPP項目中的重要環節，項目融資環節的不規范行為愈加凸顯，導致各種融資問題浮出水面，這些不規范行為阻礙了PPP項目的進程，同時也使得項目運作過程中的各種亂象更加嚴重。

一、PPP項目融資不規范行為的具體表現

（1）融資方式單一

PPP項目融資具有規模大、期限長的特征。雖然PPP項目的融資路徑多種多樣，但是各地進行的PPP項目中，一般都是主要采用“銀行貸款”這一融資模式，而采用債券、信托、資管計劃等金融工具作為融通資金的PPP項目幾乎沒有。采用銀行貸款這一融資方式在東、中、西部地區的PPP項目中分別占比81.4%、70.3%、61.3%。此外，在開展PPP項目的各個行業中，銀行貸款這一融資方式的占比超過60%。由此可見，在PPP項目中，銀行貸款仍然是PPP項目融資資金的主要來源，例如在河北省已落地的PPP項目中，至少70%的資金是通過商業銀行貸款獲得的。

（2）資金需求與資金結構錯配

PPP項目的建設周期普遍很長，合作期一般最少為10年，有些甚至達到30年之久，并且項目收益率普遍偏低，一般維持在7%上下。而相應的融資需求卻不能與之匹配，當前PPP項目融資的資金大都來自于銀行貸款，目前銀行機構提供的融資產品，多為期限短、安全性高的資金，貸款期限基本沒有超過15年的，因此容易出現資金結構性錯配。在收益率不高的狀況下，需要社會資本投入資金至少10年之久，PPP項目是很難得到真正的股權融資。“股東借款”、“明股實債”雖然能暫時解決項目公司資本金的問題，但要想通過這些方法收回投資的本息一般需要五年左右。在項目到期時，相關利益方是否會兌現他們的承諾回購相應的股權也是不確定的。上述因素導致項目融資的風險相當大，如今PPP項目融資中的“明股實債”等已經被國家明令禁止。

（3）金融機構要求固定回報或提前退出

鑒于目前的PPP項目基本還是靠銀行貸款這一融資模式進行，所以金融機構在PPP項目整個過程中承擔著重要的角色。投資方參與PPP項目時，為了給項目提供充足的資本金，可能會邀請金融機構來參加PPP項目的建設，將金融機構提供的資金當作項目資本金融資。但是在實際運行過程中，部分金融機構參加PPP項目時，不能做到與其他投資方共擔風險，希望得到政府或者企業的擔保，使金融機構自身的股權資本能夠得到固定回報或者可以提前退出項目。從銀行等金融機構的角度來說，為了規避風險，銀行不僅要社會資本方為其擔保，同樣希望政府也可以為其承擔一定的風險，甚至會要求發起PPP項目的政府級別為地級市以上。實際上，地方政府及相關部門參與PPP項目時，無論如何均不可以承擔社會資本方的投資本金損失。此外，社會資本方作為股東一般也都不愿意提供擔保，就算部分社會資本為了項目的順利進行有意愿提供一定的擔保，那么這也一定是加重了社會資本方的負擔。

二、PPP項目融資不規范行為的成因分析

（1）相關機制不健全

我國嚴重缺乏關于PPP項目融資正式的法律法規，關于項目融資的各種要求分散在政府頒布的規章制度中，沒有一個系統、完整的法律文件可以遵循，造成PPP項目的整體融資環境不佳。首先，立法不完善造成PPP項目各個利益相關方法律關系不夠明確。在項目推進的過程中出現爭議時，社會資本方本就處于弱勢地位，同地方政府產生糾紛時很難保障自身的合法權益，使得社會資本承擔的風險過大。其次，我國目前缺乏一個科學、完善并且規范的PPP項目融資信用擔保機制，限制了PPP項目的融資環節。而且在政府的日常工作范圍內，信用擔保機制的建立及完善一直都沒有被當作一項重要的工作內容，這從根本上導致了擔保體系不夠制度化和規范化。最后，對于政府支付能力不足的PPP項目，應允許社會資本方通過項目運營來獲取合理回報，從而推動項目進行，但在PPP配套政策尚未完善的背景下，社會資本方能夠獲取的收益存在較大的不確定性，因此也在很大程度上降低了社會資本的積極性。

（2）民營資本參與度低

截至2019年3月，全國范圍內已成交PPP項目中，央企中標PPP項目總規模占比達40.37%，國有企業占比33.32%，民企中標僅為23.05%。民企中標項目的平均規模明顯低于央企。政府采用PPP模式來開展基礎建設項目，就是想使更多的社會資本特別是民營資本可以加入基礎項目的建設，但是目前來看，民營資本對PPP項目的參與度不高。

民營資本在競爭PPP項目時實力明顯較弱，在參與PPP項目時存在諸多顧慮：一是PPP項目的運行周期長，而政府無法有效的控制諸如換屆或者領導調換等原因給資金相對薄弱的民營資本帶來的風險。二是當PPP項目順利由前期進入到中后期時，如果項目發展態勢迅猛且預計利潤可觀時，政府會不會將實力相對較弱的民營資本踢走。三是PPP項目本身周期長、資金需求量大、回報率低，若政府的一些項目補助金不能按照約定的日期和數目補貼項目公司，會更加降低民營資本加入PPP項目的興趣。四是金融機構融資時對于民營資本的條件也要多于國企，除了增信擔保，一般還需要民企提供抵押，而民企一般很難滿足金融機構的要求，這肯定又增加了民營資本進入PPP項目的難度。

（3）金融機構對PPP項目理解不到位

在對待PPP項目時，金融機構沒有采用現代、前沿的眼光，采用的仍舊是過時的思維。首先，建設PPP項目時，金融機構一般都是用債權的思維來融資，缺乏股權思維，這導致金融機構在對PPP項目進行投資時，出現了一些不規范行為，例如希望在項目中得到固定回報和提前退出項目等。其次，金融機構缺乏市場導向的思維，一般都是以政府信用導向的思維做PPP項目，這就導致在PPP項目的運營中，依舊會首先選擇與政府信用掛鉤的政府付費類項目和可行性缺口補助類項目，從而限制了使用者付費類項目的開展。最后，傳統模式下參與融資的金融機構多以銀行為主，而且大都是當地的銀行，但是在PPP模式下，融資方式更加多元化，雖然目前融資主要還是靠銀行貸款，但這僅僅是選擇之一，PPP融資異地化的特征也更加明顯，中標的社會資本方可能是在全國范圍內尋找融資方，這導致金融機構的競爭對手已經擴大到了全國范圍內的金融機構。

三、解決PPP項目融資不規范行為的建議

（1）健全PPP項目相關政策法規

中央政府需從立法與監督的角度，督促地方政府規范PPP項目融資，并對地方政府融資中的失信行為進行懲戒。首先，政府可通過建立中長期財政規劃，明確PPP融資中的法律關系，規范項目中的融資問題，完善項目融資的契約機制。其次，政府作為PPP項目的發起部門，應該起到引導作用，例如政府可通過出臺一些優惠政策來提高民間資本參與項目的積極性，在保障相關利益方資金的前提下，維持良好的投融資環境。還有，政府可積極學習國際上有關PPP融資模式的先進經驗，并且結合我國具體的PPP發展情況制定有效的政策法規，規范政府、社會資本及相關金融機構在PPP項目中擁有的權力、應承擔的義務及相關的風險分擔機制等，努力做到各方利益的平衡。最后，各地方政府也應該依照中央政府制定的法律法規來規范開展PPP項目，可以結合本地的具體情況進行調整，確保PPP項目在招標和融資過程中公正合法。

（2）鼓勵創新融資產品

PPP項目單一的融資方式在很大程度上限制了PPP的發展，銀行等金融機構應該積極開發創新金融產品，吸引社會資本加入到項目的融資中來，比如，銀行可以結合保險、基金和信托等資源研發新的融資產品，同時社會資本方可通過與金融機構合作，積極拓寬融資渠道。首先，在PPP項目進程的不同階段，金融機構和社會資本可以合理搭配金融產品，例如，在項目前期，社會資本可與基金公司展開合作，通過基金公司的產品來達到項目對資本金的要求，有效解決項目融資方式單一；到了項目后期，社會資本方可以與銀行、保險等機構進行協商，增加銀行和保險公司的債權資金加入到項目的后期建設。其次，PPP模式應該不斷創新。一是金融機構應該降低可續債券的門檻以及審核標準；二是金融機構應該滾動發行理財產品，使項目的期限與金融機構理財產品的期限大致相符，在一定程度上緩解項目期限與資金錯配的問題；三是要充分發揮政府PPP產業引導基金的作用，對于那些只有建設能力而缺乏融資及運營能力的建筑公司投標PPP項目時，可以采用聯合投標的方式進行，從而更好的推動PPP項目的融資與發展。

（3）規范風險共擔制度

PPP項目本身具有極大的不確定性，風險問題在所難免，為了避免民營資本害怕政府將風險轉移而不敢參與PPP項目的情況，要盡最大努力規避項目中的融資風險。首先，要加強風險識別能力，對于不同類別的風險具體分析個別對待，例如在面臨政治風險時，政府應該首當其沖，努力創造更加穩定的政治環境，讓社會資本方覺得自己的投資和后期的收益是有保障的，增強他們的投資意愿。其次，項目融資過程中，各個利益方要結合事前的風險責任劃分來承擔自己應負責的風險，要盡量做到“誰負責誰承擔、誰有能力誰承擔”的原則，必要的時候引入第三方專業的風險評估和分析機構，確保項目的風險盡量不會讓任何一個利益相關方吃虧，從而來促進更多的民營資本加入PPP項目的建設中。

總之，PPP作為一種創新型融資模式，我國政府不應該照搬其他國家的成功案例模式，而應結合我國實際背景有特色地發展。盡管PPP模式在融資環節上出現了一些不規范行為，但整體來看，PPP模式在中國的發展還是積極樂觀的，政府及社會應該不斷完善PPP模式，解決在實踐中出現的各種問題，從而使PPP融資模式更穩定、高效、規范的發展。

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作者簡介：劉馨蕊（1994-），女，漢族，河北石家莊市人，會計專碩，單位：河北師范大學商學院會計專業，研究方向：財務管理與稅收籌劃。

王明吉（1965-），男，漢族，河北石家莊市人，教授，管理學碩士，單位：河北師范大學商學院，研究方向：財務管理與稅收籌劃。