基于企業(yè)層面的排污許可精細化管理研究

摘要：企業(yè)是污染排放的行為實施者，同時也是污染物排放行為所帶來的環(huán)境威脅的主體責(zé)任人，有控制、減少污染物排放、保證排污行為合法的義務(wù)。現(xiàn)行排污許可制度改革進一步明確了企業(yè)的環(huán)境保護責(zé)任主體地位，強化企業(yè)內(nèi)部環(huán)境管理、構(gòu)筑企業(yè)內(nèi)部環(huán)境管理體系對于實現(xiàn)排污許可的精細化管理和優(yōu)化固定污染源管理具有重要意義。

關(guān)鍵詞：排污許可;環(huán)境質(zhì)量;固定污染源;污染防治攻堅戰(zhàn);精細化管理

中圖分類號：X32 文獻標識碼：A 文章編號：2095-672X（2019）07-0-03

Abstract：Enterprises are the implementors of pollution emission， and the responsibility center for environmental threats brought by pollutant emission. They have the obligation to control and reduce pollutant emission and ensure the legal emission behavior.The current reform of pollutant discharge permit system clarifies the main position of environmental protection responsibility of enterprises.Strengthening enterprise internal environment management and building enterprise internal environment management system are significant for realizing delicacy management of pollutant discharge permit and optimizing management of fixed pollution sources.

Keywords： Pollution discharge permit;Environmental quality;Stationary pollution; Fighting pollution; Delicacy management

廣東省在環(huán)境管理制度創(chuàng)新方面一直走在全國前列，從2001年開始在全省范圍內(nèi)發(fā)放排污許可證，是最早自行開展排污許可制度試點的省份之一。《廣東省環(huán)境保護條例》《廣東省排污許可證實施細則》《廣東省排污許可證管理辦法》等系列法律、部門規(guī)章等文件的相繼出臺，廣東省將企業(yè)持證排污、按證排污以地方性法規(guī)的形式明確提出，進一步規(guī)范了排污許可證核發(fā)與管理工作。本次排污許可制改革，目前排污許可證核發(fā)進入到攻堅階段，對企業(yè)的全方位管理要求將通過排污許可落實。以排污許可證為核心的環(huán)境管理正從粗放式走向精細化，開展排污許可精細化管理研究，對當前深化排污許可制度改革、推進固定源環(huán)境管理的精細化先行探索具有重要意義。

排污許可精細化管理的內(nèi)涵是將精細化思想和理論運用到排污許可管理之中，基于落實排污許可證制全工作流程，依據(jù)法律、法規(guī)和政策文件，通過有序的細化、有規(guī)則的系統(tǒng)化的規(guī)程，利用更明晰的職能分工設(shè)計和更優(yōu)化的流程架構(gòu)，形成政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、第三方技術(shù)為支撐、社會監(jiān)督、法治保障的排污許可管理體系，實現(xiàn)更優(yōu)質(zhì)、更精準、更細致和更合理的管理效果。精細化的管理方式相對于粗放式的環(huán)境管理方式，具有“規(guī)范化、全過程、反饋優(yōu)化”的特點。

《控制污染物排放許可制實施方案》中指出，控制污染物排放許可制是依法規(guī)范企事業(yè)單位排污行為的基礎(chǔ)性環(huán)境管理制度，生態(tài)環(huán)境部門通過對企事業(yè)單位發(fā)放排污許可證并依證監(jiān)管實施排污許可制。排污許可證是企事業(yè)單位在生產(chǎn)運營期接受環(huán)境監(jiān)管和環(huán)境保護部門實施監(jiān)管的主要法律文書。企事業(yè)單位依法申領(lǐng)排污許可證，按證排污，自證守法。并且要求到2020年，完成覆蓋所有固定污染源的排污許可證核發(fā)工作，工作任務(wù)重，工作難度高。明確各排污的企事業(yè)單位對環(huán)境保護的主體責(zé)任，構(gòu)建企業(yè)內(nèi)部環(huán)境管理體系以及加強證后監(jiān)管，對于固定污染源管理和提高環(huán)境質(zhì)量具有重要意義。

1 企業(yè)內(nèi)部環(huán)境管理體系重構(gòu)研究

企業(yè)是污染排放的行為實施者，同時也是污染物排放行為所帶來的環(huán)境威脅的主體責(zé)任人，有控制、減少污染物排放、保證排污行為合法的義務(wù)。作為環(huán)保的主體責(zé)任者，企業(yè)應(yīng)自覺樹立責(zé)任人意識，明確企業(yè)并非僅僅是利益的追求者，同時作為社會主體，也應(yīng)主動承擔(dān)起環(huán)境質(zhì)量保障的社會責(zé)任。為此，企業(yè)應(yīng)主動建立“自我管制”，自覺遵守許可證的要求，通過自我承諾、自我監(jiān)測、自我記錄和報告等內(nèi)部環(huán)境管理工作的落實，實現(xiàn)企業(yè)的“自證守法”。

1.1 明確相關(guān)責(zé)任

一般來說，企業(yè)的自我監(jiān)管工作主要包括自行監(jiān)測、臺帳記錄、執(zhí)行報告以及信息公開。企業(yè)應(yīng)根據(jù)本行業(yè)的《排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范》的要求，主動設(shè)置企業(yè)內(nèi)部環(huán)境管理專職機構(gòu)，明確環(huán)境管理工作各個環(huán)節(jié)的相關(guān)責(zé)任人及工作內(nèi)容。如排污單位應(yīng)設(shè)置專職人員進行臺賬的記錄、整理、維護和管理，并對臺賬記錄結(jié)果的真實性、準確性和完整性負責(zé)。另外，除應(yīng)設(shè)置專職的環(huán)境管理人員外，企業(yè)的生產(chǎn)人員、設(shè)備維護人員、原輔材料采購人員等其涉及產(chǎn)品全生命生產(chǎn)周期中的相關(guān)人員，也應(yīng)主動承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任。如設(shè)備維護人員應(yīng)及時對因損壞而造成高耗能、高污染的設(shè)備進行維護和治理。

1.2 完善自我監(jiān)管機制

在明確企業(yè)自我監(jiān)管四大環(huán)節(jié)的主體責(zé)任人后，各相關(guān)責(zé)任人應(yīng)著重把握具體的管理內(nèi)容及管理要求，以實現(xiàn)自我監(jiān)管各環(huán)節(jié)工作的有效落實。

1.2.1 申報前提前介入

《控制污染物排放許可制實施方案》要求企業(yè)在排污之前必須先申領(lǐng)排污許可證。同時，《排污許可管理辦法（ 試行） 》也規(guī)定了部分不予許可的情形。因此，企業(yè)需要在項目籌建期提前介入和把關(guān)，協(xié)同環(huán)境影響評價制度對項目選址合理性、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相符性、產(chǎn)品和生產(chǎn)工藝先進性等進行細致評估，保證企業(yè)符合申領(lǐng)許可證的要求。

1.2.2 申報時認真填報

核發(fā)機關(guān)向企業(yè)明確其國家排污許可證的申請義務(wù)后，企業(yè)應(yīng)根據(jù)行業(yè)排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范中的具體要求，厘清并著手準備申請國家排污許可證所需提交的材料，積極配合核發(fā)機關(guān)的相關(guān)工作，逐步完成企業(yè)自身的申請工作。根據(jù)行業(yè)排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范中的具體要求，排污單位應(yīng)在填報過程中主動上傳的內(nèi)容包括：許可證申請表（基本信息、主要生產(chǎn)裝置、產(chǎn)排污環(huán)節(jié)和污染防治設(shè)施、排污口位置和數(shù)量、排放方式、排放去向、排放污染物種類、排放濃度和排放量、排放標準等）;法人簽字的書面承諾書;排污口和監(jiān)測孔規(guī)范化設(shè)置的情況說明;環(huán)評批復(fù)文件文號或其他項目合規(guī)證明文件等。企業(yè)應(yīng)對上述材料進行一一梳理，形成排污許可證申請資料清單，便于發(fā)現(xiàn)差距進行整改且有利于順利過渡到證后監(jiān)管。企業(yè)在填報系統(tǒng)過程中首先要做好熟悉填報系統(tǒng)、填報流程，提前做好注冊工作等正式填報數(shù)據(jù)前的前期工作，按照行業(yè)排污許可申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范，并根據(jù)排污許可證載明信息要求，梳理填報要點，逐一對每個申請表格進行系統(tǒng)填報。

1.2.3 申領(lǐng)后自證守法

企業(yè)在申領(lǐng)許可證之后，需按照許可載明事項和證后監(jiān)管要求，進行自行監(jiān)測、臺賬記錄、執(zhí)行報告等規(guī)定動作。

（1）自行監(jiān)測。企業(yè)應(yīng)首先按照本行業(yè)的《排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范》確定產(chǎn)排污環(huán)節(jié)、排放口、污染物及許可限制等要求，制定自行監(jiān)測方案，并在排污許可證申請表中明確。而后排污單位可自行委托第三方監(jiān)測機構(gòu)根據(jù)“自行監(jiān)測方案”開展定期監(jiān)測工作，以自我檢查是否達到許可證排污規(guī)定。最后，安排專（兼）職人員對監(jiān)測數(shù)據(jù)進行記錄、整理、統(tǒng)計和分析，對監(jiān)測結(jié)果的真實性、準確性、完整性負責(zé)。完整的原始記錄，有助于還原監(jiān)測活動開展情況，從而對監(jiān)測數(shù)據(jù)真實性、可靠性進行評估。這既是排污單位自證數(shù)據(jù)質(zhì)量的需要，也是管理部門檢查的需要。

（2）臺帳記錄。一般來說，環(huán)境管理臺賬要求排污單位真實記錄并保留排污單位的基本信息、生產(chǎn)設(shè)施運行管理信息、污染治理設(shè)施運行管理信息、非正常工況及污染治理設(shè)施異常情況記錄信息、監(jiān)測記錄信息及其他環(huán)境管理信息記錄要求等信息。以火電廠為例，火電企業(yè)應(yīng)按照《火電行業(yè)排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范》的要求，根據(jù)自身的實際情況編制環(huán)境管理臺帳模板，并按頻次要求進行臺賬記錄，記錄的內(nèi)容可能包括：廢氣治理設(shè)施運行報表、廢氣處理設(shè)施異常情況匯總表、爐煤檢測報告、生產(chǎn)情況報表及廢水污染物監(jiān)測結(jié)果表。

（3）執(zhí)行報告。持有排污許可證的排污單位，均應(yīng)該按照本行業(yè)的《排污許可證申請與合法技術(shù)規(guī)范》的規(guī)定提交年度執(zhí)行報告與季度執(zhí)行報告。月度/季度執(zhí)行報告至少包括排污單位實際排放情況及達標判定分析、污染防治設(shè)施異常情況說明等內(nèi)容，具體要求應(yīng)根據(jù)本行業(yè)《排污許可證申請與合法技術(shù)規(guī)范》的規(guī)定進行編制。

（4）信息公開。公開監(jiān)測數(shù)據(jù)，接受公眾監(jiān)督，既是排污單位應(yīng)盡的法律責(zé)任，也是提升監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量的重要促進因素。排污單位應(yīng)按照信息公開要求，及時全面公開監(jiān)測結(jié)果。根據(jù)《排污許可證暫行管理辦法》的要求，排污單位應(yīng)在主動進行許可申請前信息公開和許可信息公開。其中，排污許可證執(zhí)行報告應(yīng)主動在全國排污許可證管理信息平臺上填報并提交。

1.3 構(gòu)建環(huán)境管理體系

以ISO14000國際環(huán)境管理體系為基礎(chǔ)，將企業(yè)生產(chǎn)全過程、產(chǎn)品整個生命周期及污染預(yù)防、持續(xù)改進的基本思想與企業(yè)持證排污、自證守法的要求緊緊結(jié)合起來，實現(xiàn)企業(yè)活動、產(chǎn)品和服務(wù)每一個環(huán)節(jié)的環(huán)境影響最小化，構(gòu)建與我國排污許可制相關(guān)要求相符合的企業(yè)環(huán)境管理體系。同時構(gòu)建一條讓企業(yè)“自證守法”證據(jù)鏈，而這條證據(jù)鏈需要以企業(yè)整個環(huán)境管理體系為基礎(chǔ)，并將上述自身監(jiān)管的相關(guān)數(shù)據(jù)相對應(yīng)，形成一條在邏輯上合理、證據(jù)上環(huán)環(huán)相扣、數(shù)據(jù)間明確清晰的證據(jù)鏈，必須附有關(guān)鍵的生產(chǎn)工藝參數(shù)記錄、必不可少的操作流程記錄、對應(yīng)的各種污染物排放數(shù)據(jù)、污染治理設(shè)施運行情況等。

2 企業(yè)排污許可精細化管理的困難分析

2.1 排污許可制度核心定位認識有待提升

企業(yè)對排污許可改革的意識普遍淡薄，除個別大型企業(yè)如東莞玖龍紙業(yè)有限公司，作為行業(yè)龍頭企業(yè)專職環(huán)保人員全程跟蹤并參與了環(huán)保部制定實施行業(yè)技術(shù)規(guī)范的全過程，認識比較深刻重視程度高，大部分企業(yè)尚不能領(lǐng)會改革精神。對排污許可證改革對于企業(yè)今后履行環(huán)保責(zé)任的認識不足，僅僅認為一個“簡單的換證過程”。另外，長期以來排污許可制度缺乏法律威懾力，日常管理中環(huán)保行政主管部門對其利用率不高，使得排污許可證對企業(yè)而言顯得無關(guān)緊要，也使得企業(yè)對于持證、按證排污的意識非常淡薄。

2.2 企業(yè)技術(shù)力量和環(huán)保投入不足

排污許可證的推行實則是讓企業(yè)主動承擔(dān)環(huán)境保護的責(zé)任，主動增加自身的環(huán)保投入。排污許可證要求企業(yè)持證排污后，自行通過臺賬記錄、自行監(jiān)測、執(zhí)行報告等工作的實施，建立較為完善的自我管理體制，而這需要企業(yè)投入大量的人力、物力。但就目前而言，除部分類別行業(yè)的大型企業(yè)設(shè)有環(huán)境保護管理部門或者專職環(huán)境管理崗位外，其他中小微型企業(yè)并未設(shè)置相應(yīng)的環(huán)境管理部門、機構(gòu)和專職人員，企業(yè)在排污許可證自我管理機制的建設(shè)方面面臨著人力、物力以及技術(shù)能力不足的問題。

2.3 技術(shù)指引不明確

如在《管理名錄》中，有明確的條款顯示部分行業(yè)是根據(jù)原料用量、原料類型、產(chǎn)品產(chǎn)量的高低等作為是否納入排污許可管理的必要條件，這樣勢必造成同一行業(yè)不同規(guī)模或同一行業(yè)擁有不同生產(chǎn)工藝的企業(yè)排污許可管理要求不同。如在印刷行業(yè)中有條款指出，“使用溶劑型油墨或者使用涂料年用量80噸及以上，或者使用溶劑型稀釋劑10噸以上的包裝裝潢印刷”納入排污許可重點管理，低于該條件的企業(yè)并未說明，而陶瓷行業(yè)的排污許可管理也是根據(jù)產(chǎn)量為條件的，沒有明確低于規(guī)定產(chǎn)量條件的眾多企業(yè)該如何管理。此外，排污許可名錄以國民經(jīng)濟分類名錄為基礎(chǔ)制定，分類細致可能會造成同一產(chǎn)品分屬不同行業(yè)的問題，因此易造成管理困難。如某家用電器的塑料零部件可以歸為塑料制品行業(yè)也可以歸為電器機械和器材制造業(yè)，歸為前者需要納入排污許可管理，如歸為后者則不納入排污許可管理。這樣基層管理人員和企業(yè)自身很難界定到底如何管理。

2.4 企業(yè)持證排污自證守法壓力大

作為重點管理的企業(yè)過多范圍過大，基于人力物力不足、技術(shù)水平有限的現(xiàn)狀條件下，很難實現(xiàn)有效監(jiān)管。作為簡化管理的企業(yè)，管理過于細致，要求過高，現(xiàn)有的經(jīng)濟技術(shù)水平和環(huán)境管理基礎(chǔ)上，很多中小微企業(yè)難以做到。尤其是自行監(jiān)測，監(jiān)測因子多，監(jiān)測頻次高，需要聘請第三方進行，資金數(shù)量要求也較大，多數(shù)中小企業(yè)恐難承擔(dān)。以順德區(qū)某中型造紙企業(yè)為例，按照要求其自行監(jiān)測費用每年高達40余萬元。

3 企業(yè)排污許可精細化管理建議

3.1 政府層面

3.1.1 加快配套立法，強化排污許可制的法律支撐

建議國家層面加快推進排污許可條例出臺，明確排污許可制的法律地位、管理體制、處罰機制;強化無證排污、不按證排污的法律責(zé)任;對企業(yè)自行監(jiān)測、信息公開等責(zé)任義務(wù)做出明確規(guī)定。這樣可以為地方強化排污許可管理、制定排污許可實施細則提供充分的法律法規(guī)依據(jù)。時至國家推行排污許可制改革的今天，廣東省已有十多年的排污許可證管理實踐經(jīng)歷，多次制定和修訂相關(guān)地方法例，有著豐富的工作經(jīng)驗和扎實的工作基礎(chǔ)，建議在國家出臺更高位階的排污許可規(guī)范性文件后，廣東省盡快著手修訂地方的排污許可證管理辦法或制定全新的實施細則，全面完成“省證”向“國證”的過渡。

3.1.2 培育第三方咨詢和服務(wù)市場，解決人才和技術(shù)問題

隨著我國大力推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展和環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場化程度的加深，第三方咨詢和服務(wù)機構(gòu)也逐漸成為了環(huán)保領(lǐng)域的共識選擇，例如環(huán)境影響評價、環(huán)保工程運營的第三方技術(shù)支持就已非常普遍。在前一階段的排污許可證申請與核發(fā)工作中，我們充分認識到，排污許可制的實施很有必要借助第三方技術(shù)機構(gòu)的力量，為環(huán)保部門提供審核、培訓(xùn)等方面的技術(shù)協(xié)助，以及為企業(yè)，特別是中小微企業(yè)提供環(huán)保管家服務(wù)。因此，建議通過制定相關(guān)政策，引導(dǎo)高等院校、科研機構(gòu)和大型環(huán)保企業(yè)等具有能力的機構(gòu)、組織進入排污許可領(lǐng)域，加快培育排污許可的第三方咨詢和服務(wù)市場。

3.2 企業(yè)層面

3.2.1 強化人才培養(yǎng)和技術(shù)培訓(xùn)，提高主體意識和業(yè)務(wù)能力

針對排污單位，組織開展專題業(yè)務(wù)培訓(xùn)。企業(yè)作為污染物排放的行為實施者，有義務(wù)控制污染物的排放、保證排污行為的合法。為此，應(yīng)依托第三方機構(gòu)的力量，對排污單位首先開展“宣貫式”培訓(xùn)，針對國家排污許可制相關(guān)政策進行解讀，系統(tǒng)的闡明排污許可制改革的背景、設(shè)計思路和改革內(nèi)容，講解排污許可證的申領(lǐng)、管理、事權(quán)、許可要點和平臺使用流程，以增強企業(yè)需要履行“持證排污，依證管理，自證守法，信息公開”的環(huán)保主體責(zé)任的意識，增強企業(yè)內(nèi)部所有人員尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)技術(shù)人員的環(huán)境責(zé)任主體意識。企業(yè)還需要根據(jù)行業(yè)自身特點，定期開展“細化式”培訓(xùn)，聘請第三方針對企業(yè)量體裁衣，精心編制培訓(xùn)材料和課程內(nèi)容，協(xié)助排污單位厘清《排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范》中的相關(guān)概念、明確排污許可證申請表填報的注意事項，并通過全流程上機操作培訓(xùn)，現(xiàn)場登錄國家排污許可證核發(fā)系統(tǒng)演示填報流程以及證后需要履行的相關(guān)職責(zé)，提高環(huán)境管理能力和業(yè)務(wù)水平。

3.2.2 明確企業(yè)內(nèi)部人員分工

根據(jù)排污許可證日常環(huán)境管理和證后監(jiān)管的內(nèi)容要求，明確崗位人員職責(zé)及分工要求。組建以企業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)或者技術(shù)領(lǐng)導(dǎo)帶頭的專業(yè)技術(shù)隊伍，形成環(huán)境管理責(zé)任制，明確職責(zé)分工，在目標管理方面，應(yīng)建立完善相關(guān)機制，并將環(huán)境管理和排污許可管理的相關(guān)工作內(nèi)容納入年度工作業(yè)績考核內(nèi)容。

4 結(jié)語

實現(xiàn)企業(yè)排污許可精細化管理是整個排污許可精細化管理的重要環(huán)節(jié)，也是建立和完善企業(yè)內(nèi)部環(huán)境管理制度和體系的重要手段之一，不僅對提高企業(yè)自身形象、優(yōu)化企業(yè)環(huán)境管理具有重要意義，同時也對健全和完善固定污染源管理制度和改善環(huán)境質(zhì)量具有重要的推動作用。

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收稿日期：2019-05-10

作者簡介：唐文哲（1989-），女，漢族，碩士學(xué)歷，工程師，研究方向為環(huán)保咨詢。