職業教育立法比較及其考鑒

孫午生

摘?要：健全職業教育制度早已成為世界上很多國家和地區提升國際競爭力和發展國家經濟的重要抓手，因而職業教育立法獲得了充分發展。在職業教育發展和推進社會主義法治化的進程中，我國的職業教育法律體系逐漸形成，但與我國社會經濟和職業教育的發展相比，其有明顯的滯后性。英國、美國、德國和日本的職業教育立法進程有序，已建立完善的職業教育法律體系，目前看，其職業教育立法體系建設超于我國。在新時代對職業教育發展新的需求前提下，分析英國、美國、德國、日本的職業教育立法特點，以他山之石，探討完善我國職業教育法律體系的進路，對我職業教育事業發展意義重大。

關鍵詞：職業教育;立法比較;法律體系;發展路徑

中圖分類號：G40-011.8?文獻標識碼：A?文章編號：1674-7615（2019）04-0094-06

DOI：10.15958/j.cnki.jywhlt.2019.04.017

Abstract：Improving the vocational education system has long been an important way for many countries and regions to enhance their international competitiveness and develop their national economy. And the vocational education legislation has been fully developed in the world. China’s vocational education legal system has gradually formed， but compared with the development of China’s social economy and vocational education， it has obvious lagging behind. The vocational education legislation process in the United Kingdom， the United States， Germany and Japan has been in good order， and a sound vocational education legal system has been established.Their construction of vocational education legal system is superior to China’s. In view of this， this paper compares and analyzes the characteristics of vocational education legislation in the above five countries， and explores the way to improve the legal system of vocational education in China.

Key words：vocational education; legislative comparison; legal system; route of development

黨的十九大報告明確指出，全面推進依法治國是堅持中國特色社會主義法治道路的重要抓手。職業教育的產生和發展促進了職業教育法律的形成和完善，有健全的職業法律體系，可以有力推動職業教育的良好發展。我國自改革開放以來，職業教育法治化的進程穩步推進，碩果頗豐。隨著深化改革全面推進，經濟結構調整步伐加快，新時代呼喚職業教育的新發展，我國對技能型和應用型人才需求越來越緊迫，職業教育發展中的問題也日漸突出。具體到立法層面，主要體現為職業教育立法相對滯后，法律體系不夠健全。就國家發展而言，教育的現代化離不開職業教育的現代化，加強職業教育立法，不僅是職業教育長遠發展的重要保障，也是推進新時代職業教育的必由之路，更是堅持全面依法治國亟需解決的問題。那么，我國的職業教育法律體系將怎樣完善，是本文嘗試探討的主要問題。縱觀世界各國的職業教育發展史可以看出：各個國家都非常重視職業教育立法對職業教育發展的影響，在職業教育立法的過程中，注重滿足社會對職業教育的需求，逐步健全職業教育法律體系;緊跟時代步伐，及時修訂職業教育相關法律法規;堅持職業教育以人為本，創新發展職業教育的教育和辦學模式，注重終身教育;塑造職業教育在公眾心中的形象，做到以人的發展帶動社會的發展，通過立法充分發揮出職業教育對國家發展特有的推動作用。

（一）近代職業教育立法基礎

工業革命促進了現代工業社會的產生，此時既需要大量的勞動力，也需要具備較高技能的勞動者。所以，德國制定了《企業章程》和《工業法典》，初步確立了師徒制職業培訓模式，進而確保受培訓者掌握職業教育相關知識和技能，滿足了工業生產的需要;英國制定了《技術教育法》《地方稅收法》和《1902年教育法》，明確規定了公立技術教育制度、資金來源和管理模式[1]，為職業教育的發展提供了法律上的制度和經濟保障;美國頒布了《史密斯-休斯法案》[2]《第一莫利爾法案》和《職業教育法》，詳細規定了教師工資、教師培訓進修、管理機構等內容[3]，促使美國擺脫了純古典教育模式的束縛，美國聯邦政府資助職業教育制度得以確立。這些國家制定的法律法規在開展相關行業的中等職業教育過程中，滿足了社會經濟發展的需要，促進了工業化社會的發展，同時，也為職業教育的立法發展進程奠定了堅實基礎。

（二）現代職業教育立法演進

20世紀50至60年代，美國的經濟發展迅猛，產業結構調整幅度加大，農業機械化水平提高，新興產業飛速發展，從事傳統產業工人失業人數激增。為了提高就業率和保障人盡其用，美國議會在這一時期通過了《國防教育法》《地區發展法》和《人力資源開發和培訓法》[1]，大力培養尖端技術人員，對失業率較高地區和就業不充分地區開展就業培訓項目，確定了短期職業培訓，促使失業者找到自己興趣所在。這些法律解決了偏重知識傳授的問題，加強了受教育者實際操作能力的培養。

20世紀70年代，美國經濟發展進入低迷期，新興產業的勞動力市場面臨著供小于求的問題;而且美國在80年代開始向信息化社會邁進，信息產業的發展沖擊了制造業，需要勞動者兼具技術和科學知識，所以，美國通過了《綜合就業培訓法》《就業培訓合作法》和《卡爾·D.帕金斯職業教育法案》[4]，隨之職業教育發展進程加快，勞動者技能快速提高，確立了培養高質量勞動力的教育目標，注重技能培訓和基礎理論知識學習。

這一時期的日本，開始了戰后經濟的恢復，步入工業化社會，其職業教育法律體系的發展也進入了重要階段。為滿足本國經濟發展和產業結構調整對勞動者技能和數量的需求，頒布了《教育基本法》《學校教育法》《產業教育振興法》和《職業訓練法》，職業教育地位提升，勞動者可以接受專業培訓和職業輔導[5];而且加強了教育方法的優化，職業教育得到國庫的資助，從而保證了勞動者職業技能水平的提高。1985年，日本頒布了《職業能力開發促進法》，《職業訓練法》退出了職業教育法律體系，職業訓練范圍得以拓寬[6]。新頒布的法律進一步發揮了企業在職業教育發展中的重要作用，進而滿足了日本經濟在結構轉換期的現實需要。

工業革命后，行會組織的壟斷地位受到行業自由的沖擊，師徒矛盾也日益尖銳。20世紀60 年代，德國通過了《手工業法》《青少年勞動保護法》和《職業教育法》，手工業者開始接受職業培訓[7]，職業教育的對象擴大到青少年，開始興辦職業學校，實踐技能和理論知識同步培養，這為社會提供了大量的高素質技工，統一了聯邦各州職業教育的法律，職業教育法制化進程進一步加快，有效保證了德國職業教育穩定有序的發展。

（三）當代職業教育立法發展

20世紀末期，美國的經濟結構調整效果顯著，以信息產業為主導的高科技產業充分發展，職業教育的發展又面臨著國內外形勢帶來的新挑戰。因此，美國在1993年通過了《2000年目標：美國教育法》，設置核心課程，推動教育進入全面改革階段，滿足國家經濟發展的需要[1]。2015年，為了滿足蘋果公司生產線回遷本國需要70萬工人和3萬工程師，時任美國總統奧巴馬決定實行“社區學院免費就讀”政策，社區學院教育費用由聯邦政府和州政府按比例分擔，職業教育的生源進一步擴大，實現了職業教育和實體經濟的有機結合。

與此同時，日本為了解決泡沫經濟和產業結構調整所面臨的問題，修訂了《職業能力開發促進法》，開展教育訓練的主體擴大到事業單位。1997年，隨著《雇傭—能力開發機構法》的頒布，日本設立了雇傭—能力開發機構和職業能力開發促進中心[8]，實現了特殊法人的合理化，促進了社會福利的提高，進一步為職業發展明確了方向和任務，推進了職業教育繼續深化改革。

英國、美國、德國和日本對職業教育的立法發展高度重視，早在19世紀，英國、美國、德國和日本就相繼開啟了職業教育立法之路。由于英國、美國、德國、日本這四國的政治體制和立法制度不同，職業教育的立法特點差異明顯，主要體現在以下幾個方面：

第一，立法主體和權限不同。日本實行君主立憲制，立法權集中于中央，國會享有獨立的提案權，但有關經費的提案只能由眾議院提出;德國屬于聯邦制國家，立法主體為聯邦議院，負責提出和通過職業教育法案，監督職業教育法律的執行;英國屬于君主立憲制的民主國家，立法權由議會享有，上議院具有提出法案權、拖延法案生效權和審判彈劾案權，下議院具有提出重要法案權、討論通過法案權和質詢權;美國是聯邦制國家，實行總統共和制，國會負責立法事項，多數提案由執行機構提出，國會主要采取一系列行動來確保法律得到執行。

第二，立法程序不同。由于立法主體的不同，英國、美國、德國和日本立法程序的差異主要體現于立法提案主體和表決程序，四國的立法程序民主化程度都較高。

第三，法律體系不同。隨著職業教育的加速發展，四個國家的職業教育法律體系都逐漸形成，建立了十分健全的職業教育法律體系，值得我國學習。四個國家的法律體系可以分為兩種類型，即由一個基本法和若干起補充作用的單行法組成，或者分散立法。前者如日本，它建立了以《教育基本法》為基本法，以包含幼兒園、小學、中學、大學、研究院和特別教育內容的《學校教育法》為核心，根據政令、省令、府令等制定的一系列法規為輔助的職業教育法律體系;后者如美國，其職業教育和培訓立法極為分散，大部分法律為專門問題單獨立法。

英國、美國、德國和日本都將職業教育作為增強國力和發展經濟的基本戰略，職業教育立法發展進程有許多相似之處：第一，十分重視教育立法。比如，日本制定了完善的職業教育法律法規，實現了教育實施的全方面覆蓋;第二，職業教育立法程序嚴謹。英國、美國、德國和日本的立法內容符合社會實際，且具有較強的操作性;第三，及時調整法律。英國、美國、德國和日本根據經濟發展需要適時調整職業教育立法，滿足國家發展需要。比如，為保障職業教育財政經費充足，德國的高職教育適時啟動了多元投資機制;第四，立法內容針對性較強。英國、美國、德國和日本都通過立法順利實施了終身教育制度，確立了完善的職業教育管理體制。比如，美國在1917年就設立了聯邦教育委員會和州教育委員會，從1963年開始探索終身教育的立法發展道路。為能對該問題有一整體理解，對四個國家教育立法情況進行了梳理，詳見表1。

（一）國外職業教育立法對我國的啟示

英國、美國、德國和日本的職業教育立法進程歷史久遠，為職業教育的發展提供了較為扎實的法律基礎：第一，促進了職業教育事業的健康穩定發展，職業教育立法符合職業教育發展需要，職業教育立法和社會發展需求實現了同步發展，促進了國家社會經濟和文化的繁榮;第二，建立了完善的職業教育法律體系，如德國和美國;第三，確保了立法程序和內容的嚴謹性與科學性。如在德國，若是發生違反職業教育相關法律的行為，公民很容易在法律中檢索出對應的懲罰規定[1];第四，企業對職業教育的推動作用得到高度重視。如德國的雙元制，企業發揮主導作用，學校作為輔助。還制定了規范企業培訓行為的《聯邦職業教育法》。又如日本由勞動省主持制定的職業教育法律，大部分可以歸于經濟法部門，并且其所規定的職業教育和訓練屬于政府產業政策中勞動力流動政策的一部分。可見，上述四國的職業教育立法之路有各自獨特的結構、特點和作用，它們成熟先進的立法經驗可以為我國的職業教育立法之路提供有價值的參考和啟迪。

（二）完善我國職業教育立法的進路

1.健全職業教育法律體系

目前，職業教育法律體系主要包括德國法和美國法兩種類型，即由一個基本法與若干起補充作用的單行法組成和分散立法。我國在完善職業教育法律體系時可以參考德國法律體系中的優秀成果，做到立法緊跟時代腳步和世界潮流，充分發揮職業教育立法對職業教育事業發展的重要推動作用，根據職業教育發展的需求制定配套的實施條例和細則，實現基本法和相關法相融合，逐步完善法律責任和監督體系。

第一，加強橫向維度法律銜接。從橫向維度上看，我國職業教育法律體系尚未實現有效銜接，主要體現于內部和外部兩個方面：其一是在內部，《職業教育法》和《義務教育法》《高等教育法》未建立充分的法律銜接。比如，根據我國《職業教育法》第39條規定，如果從事職業教育活動的個人或者機構實施了違反教育法相關規定的行為，有關部門應當依據教育法來對其進行處罰參見《職業教育法》第39條：“在職業教育活動中違反教育法規定的，應當依照教育法的有關規定給予處罰。”，但教育法并沒有規定與職業教育行為相關的事項，如果從事職業教育的機構或者個人違反這些規定，我們也無法依據《教育法》第9章規定的法律責任對其進行相應的處罰[9];又如《義務教育法》沒有明確規定初等職業教育。其二是在外部。目前，《職業教育法》和教育法律體系以外的法律沒有在職業培訓方面實現統一[10]。因此，健全職業教育法律體系一方面需要充分實現《職業教育法》和其他教育法律法規的內部銜接，另一方面也要注重職業教育法律和教育法律體系外法律法規的外部聯系。

第二，健全縱向維度法律體系。從縱向維度上看，我國職業教育法律體系存在中央和地方兩方面的問題：其一是中央政府沒有出臺相關的職業教育行政法規;其二是地方職業教育法律較為分散，標準不一，尚未實現法律的完整性和統一性。因而，立法機關要協調中央和地方的職業教育立法，實現二者的有效銜接和統一，針對有益于職業教育發展的中央政策或者文件，立法機關應當根據這些經驗對其進行歸納、凝練和升華，使其上升為具有普遍性、規范性和強制性的法律，最終建立起以《職業教育法》為母法，以教育法律體系內部的其他法規法律為主干，以與職業教育相關的教育法律體系以外的法律法規為補充[11]，統一、完整、有序和全面的職業教育法律體系，為職業教育的發展打下堅實的法律基礎。

2.完善職業教育立法內容

“準確立法是改善治理、保障法治的前提”[12]。立法是一門科學的藝術，立法內容是此門藝術的重要支撐。我國頒布了《職業教育法》《就業促進法》《民辦教育法》《勞動合同法》《國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定》《國務院關于大力發展職業教育的決定》等一系列相關法律法規文件，雖然在一定程度上推動了職業教育事業的發展，提高了中央地方各級政府和社會各個群體發展教育的積極性，但隨著經濟向縱深發展，我國職業教育立法內容仍有許多尚需完善之處。

第一，理順管理體制。根據《職業教育法》第11條規定，職業教育的相關工作由國務院教育行政部門、勞動行政部門和其他有關部門根據自己的職責權限進行管理參見《職業教育法》第11條，“國務院教育行政部門、勞動行政部門和其他有關部門在規定的職責范圍內，分別負責有關的職業教育工作。”。此項規定會帶來有些事情搶著管、有些事情踢皮球的問題，所以需要進一步明確各個部門的職業教育職責，理順職業教育管理體制，建立嚴厲的責任懲戒制度，通過立法規定建立具有獨立性和統一性的職業教育管理機構，明確職業教育標準體系和具體執行程序，推動職業教育的發展。

第二，創新發展本土化雙元制模式。首先，通過立法將行業與職業聯系起來，歸納整理特定行業對應的具體職業種類，通過能力、條件和專業資源等標準確定適合雙元制模式的行業及企業，學校可以提前設置與此類企業相關的職業培訓課程，為適用雙元制模式打下基礎;其次，符合法律規定條件的職業教育學校可以根據德國的雙元制模式[13]，與企業開展長期合作，保證接受教育者可以受益于此種模式，盡快適應由學生到上班族的身份轉變。除此之外，還要將重視學生的基礎理論知識教育納入法律中，培養學生的理論素養，為部分職業教育學生繼續求學提供學習機會，滿足學生雙向選擇的需求[14]。所以，成功移植德國雙元制模式的關鍵點在于，法律是否規定符合我國國情的職業教育及其培訓方式。

第三，厘清特定主體的權利義務。《職業教育法》最重要的社會功能是為科教興國戰略奠定實施基礎，極易淪為實現社會目標的法律工具[15]，忽略受教育者的相關權利，產生不對等的權利義務關系[16]。因而，《職業教育法》在修訂過程中應堅持以人為本，注重學生技能和理論知識的培養，明確規定相關職業學校和職業培訓機構的權利，注重實現教師和學生權利與義務的對等，詳細規定學生接受教育的權利和教師的薪金、報酬、獎罰機制，保障職業學校學生受到和普通教育學校學生的同等待遇，逐步推進職業教育的現代化進程。

第四，健全職業教育違法責任追究機制。《職業教育法》法律責任規定不健全。例如，根據我國《職業教育法》第39條規定，如果從事職業教育活動的個人或者機構實施了違反教育法相關規定的行為，有關部門應當依據教育法來對其進行處罰參見《職業教育法》第39條，“在職業教育活動中違反教育法規定的，應當依照教育法的有關規定給予處罰。”，但教育法并沒有規定與職業教育行為相關的事項，如果從事職業教育的機構或者個人違反這些規定，我們也無法依據《教育法》第9章規定的法律責任對其進行相應的處罰[17]。針對這些問題，立法機關應當專門規定職業教育法律責任的適用情形，明確法律關系主體的義務和責任，防止法律責任主體之間相互推卸責任。

3.實現職業教育立法程序的法治化

馬克斯·韋伯（Max Weber）認為，法律制度若要發展成為理性化的制度，必須經歷三個主要階段，由非理性的神秘主義發展到實質合理性再到形式合理性[18]，形式合理性占領先地位時，國家就進入了法治社會。目前我國職業教育法律存在部門立法的問題，為防止出現部門利益團體化傾向，立法機關需理性地依法制定職業教育相關法律法規，通過立法建立行政管理人員、立法專家和普通民眾的理性交流平臺，通過聽證會、網絡調查、問卷、訪談等形式，聽取和匯集各方的意見與建議，健全職業教育立法程序，保證職業教育立法的權威性和公眾認可度，正如哈巴馬斯所說：“當處于后形而上學世界觀的環境中，法律若是想要具有合法性，必須要經過特定過程，即那些處于權利平等社會的公民進行商談，形成共同的意見和意志，最后產生法律。”[19]

進入21世紀后，職業教育發展進程明顯落后于社會經濟發展的速度，職業教育無法順應科技發展潮流而滿足現代化經濟體系建設的需求，相應問題也日益凸顯。分析比較我國與英國、美國、德國和日本的職業教育立法，職業教育立法在職業教育發展中所處的重要位置顯而易見。相對于具有健全的職業教育法律體系的英國、美國、德國和日本，我國的職業教育首要任務是從橫向和縱向維度上健全職業教育法律體系，完善職業教育立法內容，理順管理體制，創新發展本土化雙元制模式，厘清特定主體的權利義務，優化職業教育法律責任追究機制，貫徹落實新發展理念，逐步提升職業教育現代化水平，不僅為國家發展培養優秀的研究型人才，還要培養應用型、技能型的工匠人才。

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（責任編輯：鐘昭會）