PPP模式中政府角色定位與職能分析

張雪云 何永虎

摘要： PPP模式在我國城市公共設施建設方面已得到廣泛的運用。政府是PPP模式項目管理中主要的主體，政府在PPP模式中的角色定位及其職能在PPP項目管理中具有至關重要的作用。在PPP模式中，政府由集建設監管一身的角色轉向特許經營項目中的合作者、監督者和管理者的角色。隨著角色的轉換，政府職能也有了相應的變化。但目前我國的PPP模式還處于探索階段，這就需要政府對自身的職能有一定的轉換和調整，從而使PPP模式在我國得到更好地運用。

關鍵詞：公私合作模式;角色定位;政府職能

近年來，PPP模式在我國公共事業中的運用越來越廣泛，尤其是在城市公共設施建設方面。PPP模式能夠很好地解決政府在經濟和社會發展過程中面臨的公用事業建設財政資金短缺和管理效率低下的問題。PPP模式是引入社會資本破解地方投融資難題，提升政府治理水平的重要抓手。國務院常務會議明確要求各地加快推進PPP項目的實施，財政部、發改委等相關職能部門已相繼出臺了一系列指導文件，使各地PPP項目的落地正式進入實操階段，城市開發、公共服務、基礎設施建設、節能環保、旅游文化、養老醫療、新農村建設等多個相關領域也迎來了難得的發展機遇。政府是PPP模式中的一個主體，明確政府在PPP模式中的角色定位以及它的職能，對PPP模式的成功運用有至關重要的作用。

一、PPP模式概述

（一）PPP模式的涵義

所謂PPP 模式，即Public-Private-Partnership的字母縮寫，直譯為“公共私營合作制”，所謂PPP模式，是指政府與社會資本合作模式，即政府與社會資本為提供公共產品或服務而建立的“全過程”合作關系，以授予特許經營權為基礎，以利益共享和風險共擔為特征，通過引入市場競爭和激勵約束機制，發揮雙方優勢，提高公共產品或服務的質量和供給效率。簡單來說，PPP模式就是公私合營模式，即政府與私營企業之間在城市公共設施建設方面的合作模式。

PPP模式的主體分析

在PPP模式項目中主要有三類主體，即公共部門（一般指政府部門）、私營部門（一般指私營企業）和其它利益相關者（包括公共服務的消費者、為公共設施的建設與運營而提供產品或服務的供應商、金融機構等）。PPP項目實現的過程就是這三利益類主體之間的互動過程。但是，在這幾類主體活動的關系中，最為核心的是公共部門與私營部門之間的互動關系。

PPP模式的特征

PPP模式有三大特征，即合作關系、利益共享和風險共擔。

1.合作關系。如前所述，PPP模式是公共部門與私營部門之間在實施某一項目中達成的一種合作伙伴關系。它的核心問題是公共部門與私營部門之間存在一個共同的目標：在某個具體項目上，要以最少的資源，實現最多的產品或服務。在實現共同的目標的基礎上，私營部門最終實現自身對利益的追求，而公共部門則是實現對共同福利和利益的追求。

2.利益共享。需要明確任何PPP模式項目都具有公益性，它不以利潤最大化為目的。共享利益除了指共享PPP項目的社會成果之外，也包括使作為參與者的私人部門、民營企業或機構取得相對平和、穩定的投資回報。

3.風險共擔。任何一項公共項目的投資與建設都存在一定的風險，在PPP模式中，公共部門和私營部門都承擔各自優勢方面的伴生風險，而讓對方承擔的風險盡可能最小化，要更多考慮雙方風險的最優應對、最佳分擔，將整體風險最小化。

二、PPP模式中政府角色定位

如上所述，PPP模式中的一個主要主體是公共部門。一般來說，公共部門就是指政府。PPP模式實現了政府角色從決策者和投資者向合作者、監督者和管理者的轉變，擴大了項目資金來源，提高了運行效率，最終對城市公共設施的建設起到了提速作用。在傳統投融資模式中，政府憑借自身的財政支出以及政府信用獲得的貸款進行項目投融資，集融資、建設、運營管理及決策權于一身，不僅加重了自身負擔，難以保證建設進度與質量，越來越不能滿足日益發展的社會經濟的需要，而且其投資在城市公共設施建設中存在資源浪費、效率低下、風險巨大等諸多弊病，制約了公共設施建設的發展。而PPP模式很好地解決了這些弊病，成功地實現了政府角色的轉化。

（一）政府作為合作者的角色定位

政府作為合作者，是指政府在租賃協議的基礎上，與私營部門共同行使權力，共同承擔責任，聯合投入資源，共擔風險，共享利益，共同參與生產及提供物品和服務的任何安排。政府參與到PPP模式中，要實現由合作和信任取代命令和控制。傳統政府扮演的是領導命令的角色，對企業的運營決策產生巨大影響，有時直接決定企業的決策。PPP模式更注重的是合作與信任，參與者共同完成項目，他們是平等互惠的關系。在合作過程中，政府部門既要保證公共利益又要體現合作的公正公平等，如在選擇合作伙伴時，要做到公正、平等。

（二）政府作為監督者的角色定位

政府作為監督者，是指政府在特許協議的基礎上，為保障政府和公眾利益，對特許公司建設運營全過程實施監督、約束，以保證項目按計劃進行融資，降低項目風險，保證資金的有效使用，防止因項目產品價格過高等問題而產生民怨等。作為監督者的角色，一方面，政府要保證項目按計劃進行融資、如期建設、項目產品的順利出售，最終完成項目目標;另一方面， 可以降低項目風險， 保證資金的有效使用，如期償還債務，避免不必要的經濟損失;同時也可以防止項目產品價格過高等問題而產生民怨，最終實現政府、公司、公眾多贏的局面。

（三）政府作為管理者的角色定位

政府作為管理者，是指政府在項目運作的全過程中，從保護和促進公共利益的立場出發，負責項目的總體策劃，組織招標，理順各參與機構之間的權限和關系，降低項目總體風險，并對公共基礎設施建設的投融資體制進行適當改革，對項目管理制度進行創新。與傳統模式不同，政府的管理強調了合作與信任，不直接決定企業的決策，為項目提供良好的投融資和運營環境。在PPP過程中，涉及建設期管理、建設運營交接、運營期管理、移交管理等方面的內容，政府從維護大眾利益出發，不斷調整競爭機制、管理措施，取長補短，實現更優質的公共產品服務。

PPP模式中政府的角色定位，是政府由集建設管理一身的角色向特許經營項目中的合作者、監督者和管理者轉換的一個過程，它涉及到各個方面的職責與定位。除以上幾個方面的角色，政府還需要在租金調整、社會投資退出、特許延期等方面加強和完善管理。

三、PPP模式中政府職能分析

在PPP模式下，政府是特許權協議的當事方之一，另外，政府要為項目的運作提供穩定的政治和法律環境。因此，政府在PPP模式中具有的職能如下：

（一）政府具有組織和監管的職能

政府是PPP模式中最重要的一個主體，在一個PPP項目中，政府一般是發起者、組織者與監管者。政府發起一個項目，然后根據項目的具體要求，通過政府采購或競標等一些方式選擇合適的合作伙伴作為項目的實施者，在項目的實施過程中，政府監管項目實施的進程與質量。在PPP項目的過程中，有時會因特殊的項目而設立新的組織機構，有些項目會以原來的組織機構為基礎不在設立新的組織機構。在設立的組織機構中，一般會有公共部門和私營部門雙方人員共同組成，根據合同要求安排相應的管理職位。但這一切基本是有政府來組織完成的。

（二）政府具有制定相關法律法規職能

在PPP項目的整個過程中，法律法規起到保障的作用。PPP模式的組織形式比較復雜，合作各方之間不可避免地會產生不同層次、類型的利益和責任分歧。政府要保護自己以及合理地解決各種問題，最好的辦法就是規范運作項目，這就需要一定規章制度。因此，政府需要制定一套完善、完備的相關法律法規，對政府部門與企業部門在項目中承擔的責任、義務和風險進行明確界定，使合作各方的分歧模糊化，在求同存異的前提下完成項目目標，使項目能順利、有效地運行。同時，要在立法制度上有所突破，完善投資法律法規，使其適應國際慣例，以吸引國際上大型的企業和財團參與我國公共設施建設。

（三）政府具有協調利益、解決沖突的職能

如上所述，政府制定的相關法律法規具有協調利益、解決沖突的作用。在PPP模式中，政府、私營企業還有公共服務的消費者、為公共設施的建設與運營而提供產品或服務的供應商、金融機構等，都是項目的合作方，各方之間不可避免地會產生不同層次、類型的利益和責任分歧。這些分歧是私營企業和其它第三方不可協調的，這就需要政府來協調，并解決可能出現的各種問題。在這些合作方中，只有政府具有協調分歧的權威和能力，政府通過自身的合法地位以及自己的行政權力，可以調節各方的沖突，使合作各方全身心投入到項目的實施與管理中，從而使PPP項目取得最優的成績。

（四）政府具有PPP融資模式推廣和人才培養的職能

PPP模式的成績是巨大的，在國外已經取得了可觀的成績，在我國的實行也取得了一定效益，但它的普及范圍很有限，這就需要政府大力推廣。PPP項目融資模式涉及招投標、談判、融資、監督等諸多過程，程序復雜，專業性強。可以說此種模式的認知度和專業人才的數量和質量是項目順利建設和實施的根本和保障。這就需要培養專業的人才來管理PPP項目的實施，而這些是需要政府來完成的。如政府可以通過職業教育培訓等培養專業的人才，實現人才的本土化培養和提高，從而為PPP項目的實施來服務。

四、PPP模式中政府職能的調整

與傳統公共項目建設模式向比較，PPP模式中的政府需要轉換或調整自己的職能，才能更好地發揮政府在PPP模式項目中的作用。

首先，政府必須更加謹慎地審核項目，建立一個適合項目發展的合理、科學、透明的程序，確立PPP的法律地位，通過市場機制選擇合作伙伴，全面評估合作伙伴對基礎設施項目的建設及運營實力，擇優確定合作方，并鼓勵創新。PPP模式的核心是特許權協議，政府部門應在其中明確產品或服務標準，但并不限定如何生產與提供。私人部門根據政府部門的要求，利用自身經驗和優勢編制建議書， 進行投標，政府部門擇優選取。政府部門只規定所要的產品或服務標準的做法留給私人部門很大的創新空間，私人部門有動力發展創新方法，比如創新設計、創新運營方式等。這樣一方面滿足政府部門對產品或服務標準的要求，另一方面， 精確計算整個特許權協議期的成本，盡可能降低項目成本，以在競標中獲勝。

其次，政府必須確定一種足夠謹慎的承諾機制，保證資產的安全性，降低項目融資成本，保證項目生產或運營的可持續性，使私方的投資成本及運營成本得以補償，并獲得合理回報。英國Fazakeley 監獄和Bridgend監獄PPP項目中，政府曾承諾，在私人部門不能投保商業險的情況下，政府充當承保人。然而， 當項目在運營過程中，因發生犯人騷亂和暴動，致使商業保險公司不愿為其續保時，政府卻收回了原先的承諾，致使私方無法承擔大幅提高的監獄運營成本。最終導致了該項目的被迫終止。

最后，政府職能必須確定一個清楚的邊界，包括資產的邊界及監管的邊界， 如市場準入監管、價格監管、普遍服務監管等，以效率監管作為有效監管的前提和保證。這一切的實現需要政府具備較高的公共管理能力。政府對自己的職能有一個明確的邊界，政府在PPP項目管理中才能保持自己合作者、監督者和管理者的角色定位。

PPP模式中政府的角色定位，是政府由集建設監管一身的角色向特許經營項目中的合作者、監督者和管理者轉換的一個過程，涉及各個方面的職責與定位。PPP模式中政府的職能也有了新的變化，政府應該明確自己的角色定位，清晰自己的職能邊界，積極推動PPP模式項目在實踐中的運用。隨著我國經濟和社會的發展，政府在公用事業上的投入也會不斷加大。面對龐大的資金需求，僅靠政府財政資金是遠遠不夠的。因此，需要政府做好合作者、監督者和管理者的角色職能，不斷完善PPP式在我國的運行機制，做好PPP項目的各項工作，才能更好地發揮PPP模式的優勢，更好地解決我國公用事業在發展中面臨的問題。

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