基礎設施建設中PPP模式的應用研究

摘要：我國在基礎設施建設中長期以政府為主導，壟斷基礎設施建設也在不斷增加政府的經濟壓力，公共基礎設施建設需求量大，政府作為主導的建設方式超負荷承擔建設任務，無法僅靠一己之力實現基礎建設的全面建設，本文結合創新的PPP模式，分析其在應用中存在問題，相應給予建議，為PPP項目的開展提供方向。

關鍵詞：PPP模式;基礎設施建設;應用

現階段，我國基礎設施建設處于快速發展時期，其帶來經濟迅速增長，但公共基礎設施建設需求量大，政府作為主導的建設方式超負荷承擔建設任務，無法僅靠一己之力實現基礎建設的全面建設，同時由于體制的問題，還會出現高消耗、高成本、低效率等現象，政府全權主導無法滿足項目中成本和效率兩大要求，如此的情況會影響影響基礎設施建設的進度和質量，大局面上還會使政府形象和公信力受損。因此，發展一種新的建設模式來解決現存的問題補充傳統模式的劣勢，處理政府在基礎設施建設領域中產生的資金、效率、成本等問題，促進基礎設施建設工作快速開展，在此背景下，PPP 模式誕生并逐漸發展起來。

PPP（Public—Private—Partnership），翻譯為“公私合作制”，是指公共部門與私人部門通過締結合同的方式約定各自的權利和義務，共同提供公共產品和服務，相互之間建立風險分擔、利益共享的長期合作伙伴關系，在這樣的合作關系中，兩者互利共贏，與單獨提供公共產品和服務相比會獲得更大收益。PPP模式初期PFI（Private—Finance—Initiative）最早由英國提出并運用，表示為私人主動融資。上個世紀90年代，英國政府為解決財政支出緊缺的狀況，保障公共產品和公共服務的供給，開始嘗試對公共產品和公共服務的供給領域進行改革，加入私營組織，弱化公共部門的主導作用，采取鼓勵私營組織參與的方式，發揮私營組織運營管理的優點，實現公共產品和公共服務的供給。逐漸的PFI演化出 PPP，全世界各國以此為基礎，研究符合自己國家的PPP模式。我國有關 PPP 模式的發展起步比較晚，隨之不斷的發展，PPP項目數量不斷增加，在實際的建設中PPP 模式也被大家所推崇，其將將私人部門和政府部門結合起來，私人部門加入到公共物品的提供中，讓政府部門和市場最大限度的發揮各自的優勢，有利的結合兩者的突出亮點，優勢互補，實現了社會福利的最大化和資源的優化配置。

一、PPP模式的組織結構

PPP模式為基礎設施建設領域投融資模式帶來創新，PPP項目公司作為中間機構連接著與政府、社會資本、金融機構、施工單位等項目相關方的密切進展，促進之間的溝通，平衡與維持來自項目不同方面的利益訴求。政府部門加入社會資本方，利用資本方的管理優勢，在基礎設施建設中發揮出來，幫助政府完成基礎設施建設。社會資本方在發揮管理能力的同時，通過參與基礎設施項目建設，獲取利潤回報。金融機構在其中為對低風險項目提供貸款業務，對基礎設施建設予以資金支持[1] ，同時在保障資金安全的前提下，獲得利息收入，增加收益。

PPP項目公司是通過政府授權的出資方代表和私營部門簽署的合作協議并依次而成立，PPP項目公司是一個獨立法人，聯合金融機構和項目設計、施工等單位開展合作。項目建設資金由政府財政資金、私營部門自有資金和項目融資貸款三部分組成，這里PPP項目公司出面與金融機構簽訂貸款協議，從而有了資金支持。接著，項目公司會依據相關法律法規要求，規范合法開展項目招投標，選定項目建設各個環節的單位，一同進入項目的建設階段。項目建成后，會合法選擇運營公司負責項目后期運營維護，政府部門作為監督者，對項目策劃、建設、運營、移交全過程實施監督，形成良好的項目運作實施外部環境，促進項目運作的實行，并在需要幫助時，提供必要的指導和協助[2] 。圖表1為 PPP模式組織結構的圖示。

二、PPP模式的運作流程

按照財政部、國家發展改革委等中央部委的相關規定，PPP模式的運作實施一般要經過如圖表2所示的運作流程。

三、PPP模式應用中存在的問題

（一）PPP項目運作不規范

整體來看，在項目運作中存在很多問題，第一，表現出來的是運作流程透明度較低，不公開發布，其中投標流程不規范，缺失法律保護，導致失去公平與規范，基礎設施建設就不能保證;第二，執行人員不專業，沒有完備的項目規范知識，實際操作中會出現混亂，并且人員變動也為項目的執行帶來消極影響;第三，后續中項目設計、進度安排等會存在不合理的地方，會直接影響項目的建設。

PPP模式的實施需要復雜的流程與步驟，中間任何一個環節存在問題，會為基礎設施建設遺留下潛在的風險，嚴重的可能導致項目的建設。其中若關鍵環節出現紕漏就會直接導致PPP項目的實施效果。多數項目在前期論證時，政府為了引進投資，引入社會資本加入項目建設，緩解財政壓力，會不當地夸大實際的財政能力，虛假增大政府的財政承受范圍，承諾社會資本方過高的利潤回報。部分政府不關注PPP項目的實際運作實施狀況、不關注貸款利率、物價指數變動帶來的影響，只關注融資情況，不考慮融資風險，缺少定價調價機制，不能夠嚴格按照相關規定來規范運作PPP項目，這樣一來，特別容易引發政府債務風險[3] ，促進形成政府隱形債務。定價調價機制等相關體系不完善，也會使得PPP模式的停滯，帶來消極影響。

（二）項目多方產生缺失行為

PPP模式的參與主體包括政府、企業和公眾，其中易產生政府責任的缺位、公眾參與缺失等問題。

1、政府責任的缺位

在PPP項目的實施過程中，私人部門起著重要的作用，是公共服務的提供者，政府部門是承擔管制者的形象，其負責法律規范的制定、規劃計劃、監督績效、管理契約等。在實際項目執行中，政府責任缺失的現象普遍存在，重項目投入但輕項目管理，對待低價競標的情況，沒有做到跟蹤有效監管，同時不注意合同制定的法律規范，為之后中標企業轉包其他方的情況埋下隱患，由于不負責任的行為縱容 “層層轉包”情況的發生而不干預，最后嚴重導致責權關系復雜[4] ，追責麻煩，各方難以協調。由此來看，政府的責任起著重要作用。

2、公眾參與缺失

PPP項目的獨特點是政府代表公眾的一方給予建議并參與項目中進行監督，然而實際執行過程中，政府更注重項目所帶來的績效，此而，導致我國 PPP 項目的公眾參與缺失。政府、企業、社會的邊界界定是公共管理領域的重要課題，同時也是理論難點，尤其在基礎設施建設過程中，公共服務從傳統的政府供給向公私合作供給轉變，政府的角色發生轉變，怎樣界定政府的角色，顯得尤為困難。其中存在兩點，第一，在新興的PPP公私合作領域內，專業管理人員知識儲備不足、缺少管理經驗，是政府管理責任缺失的主要原因;第二，相關理論研究較為缺乏，缺少支撐，并且PPP模式有著靈活、個性化的特點，理論的固定性導致項目的實踐經驗不易上升到一般的理論總結。

（三）監管機制不健全

具備創新性的PPP模式將社會資本引入基礎設施建設中，但相對的法律法規沒有及時制定，還存在空白，不能緊隨市場發展的需要來規范市場的引入。私人部門是受利益的驅使，對公共產品領域專業度不夠，不能很好的預估市場風險，這樣的情況下就要有效的監管，保證基礎建設的質量和運營標準，以達到預期的效果，減少糾紛的產生。

完善的合同體系和爭議解決協調機制保證項目的有序順利開展，但實踐中 PPP項目合同很難劃清合同雙方的權利與義務，政府監管的不到位、第三方監管的缺失和合同制定的不完善等會導致項目建設的質量和進度，為后期項目回購帶來了障礙[5] 。

四、完善PPP模式的對策建議

1、提升PPP項目管理規范化

管理規范化不僅保證項目建設的進度和質量，還為以后的回購帶來方便，規范管理流程也體現了依法治國的思想。PPP項目涉及多個主體，保證各主體有序合法的執行各自的任務可以有效幫助提高項目建設的效率，保障合作的高效完成。

對于各個流程和環節要有明確的規定，嚴格按照規定查收工作進度，在政府財政承受能力評估、社會資本方的招投標、政府付費列入預算的各個環節在前期要有合理的規劃方案，根據各項數據做到精準預測，并將信息公開，接受各界的監督和建議，合理公布流程中的信息，實現公平、公正、公開，隨時公開進度流程，以及檢測的質量數據，接受政府及公眾的監督。在提高項目運行效率方面，要采取有效的措施，不僅培養PPP方面的專業人才，招聘比如融資，財務，法律，技術等方面的人才，成立專業的管理部門，專門管理項目建設，達到規劃合理、設計規范、分工明確，并且對程序的審批要盡可能簡化，減少項目拖延的時間，高效率完成項目建設，縮短時間的周期，降低時間成本。

2、理順協商合作機制

現階段，我國PPP項目將財政、發改、行業等各部門分割，為各方協商交流產生障礙，并且在行政管理改革的大背景下，出現了管理主體不明、隨機性大等問題，財政部成立的PPP中心分為各部分進行基礎設施建設，但各地沒有統一的部門，不能協商合作。針對現有PPP模式，應調整其發展方向，向“集中管理+部門協作”的方式轉變，來完善項目的合作方式，同時注意職責的落實，把各個環節的任務明確分配給各主管部門，其中財政部門承擔項目庫建設、采購信息平臺構建、財政政策制定的任務，主要負責以上職能;發改部門起到評價的作用，評估財政支持績效，為項目建設作總結，側面反映項目的建設情況;行業主管部門起到業務監督管理的作用，監督各部門是否完成相應的職責。

政府的角色轉變要適應PPP模式的需要，不能一味側重融資方面，同時注意不能在參與者的角色下又加入監督者的角色，政府要轉變適合PPP模式的角色，結合其模式以適應模式為根本。政府在其中就要全權授予社會資本權利，將項目的管理權全部交給社會資本，在項目中，使企業充分經營，自由發揮自己的能力，不受政府的干預，在此基礎上，政府要起到嚴格的監管作用，制定嚴格合法合理的監管制度，對項目做到嚴格的監管，增大監督力度，實現政府的重要作用，發揮其政府監督職能。注意危機的發生，提前建立危機與突發事件的處理方案等。政府要有大局調控意識，協調各方的情況，密切關注各部門執行狀況，建立信息公開渠道，做到透明監督，形成良好的建設環境。

3、完善法律法規，強化運作監督

政府應建議建立統一的高水準PPP立法，用法律保護各方的利益，保證項目的高效與高質量的完成，目前，我國法律中僅有個別條款規定PPP項目，可見我國在此方面發展的法律欠缺，雖然近年來國務院及各部委發行了關于這方面的政策文件，但法律效力不足，不能夠形成對PPP 項目的操作的嚴格具體的法律規范。政府應該進一步涉及行政法學、經濟法學等多學科涵蓋PPP模式，完善其立法理論，構建完整的法律架構體系，進一步規范操作細則，加強制度制定的力度，同時建設專業的 PPP 案例庫，結合現有財稅制度的改革，規范項目審批流程，適當簡化流程的程序，但也要與法律適應，做到合理透明實現 PPP 項目的全流程管理，全面規范項目建設，實現法治。

PPP項目的運作實施流程繁多，比較復雜，其中加入的主體很多，對其進行嚴格的規范監督十分必要。如果不能做到對項目的監督評估，會極易引發運作風險，產生糾紛，對社會穩定產生消極影響。政府將管理權力交予項目公司，從實際的建設中跳脫出來，更應該加大力度監督，盡職盡責，實現政府的監督作用。項目運作實施應嚴格按照財政部、國家發展改革委頒布的部門規章要求，有需要的話也可聘請專業人員或機構，對實際建設中的情況進行評估審核，也起到監督的作用。并且要注意在監督的過程中，及時向社會公布項目運作實施的具體信息，政府也需要公眾的監督，獲取公眾的信任，提升政府公信力，拓寬群眾參與項目建設的渠道，增加公民的參與途徑，能夠充分發揮社會公眾的監督作用，營造良好的多方共治共享的氣氛，形成政府與其他多方的加入，促進各方加入發揮其突出優點，來共同建設美好中國，搭建完善的項目監督的協調合作體系，規范化建設。

五、結論

PPP模式的創新為基礎設施建設提供新的途徑，在實際的執行中，由于其模式的靈活性與注重實際情況的原因，PPP模式很難形成統一的理論，這需要各方在本質的問題上，用制度和規定，規范相應的行為，做好各個步驟與任務，完成項目的建設需要各方的有序進行建設。PPP模式在實際操作的過程中，會出現運行不規范、多方不協調、監督不嚴格等問題，結合實際情況的出現，秉持著建設的基本原則，通過解決問題，實現高效的項目建設，進一步提升管理的規范化，建立合理的協調合作機制，完善法律法規，強化運作監督，為PPP模式的快速發展提供支持。

參考文獻：

[1] 伍迪，王守清.PPP 模式在中國的研究發展與趨勢[J]，工程管理學報，2014，28（6）：75-80

[2] 王俊豪，金暄暄.PPP模式下政府和民營企業的契約關系及其治理[J].經濟與管理研究，2016，（3）：62-68

[3] 簡迎輝，包敏.PPP模式內涵及其選擇影響因素研究[J].項目管理技術，2014，12（12）：24—28.

[4] 朱守鵬.我國PPP模式研宄的現狀分析[J].工程經濟，2016，26（12）：38—42.

[5] 王卓甫.工程項目風險管理：理論、方法與應用[M].中國水利水電出版.

作者簡介：

王晶晶，女，西南民族大學，碩士研究生在讀，行政管理專業

基金項目：

西南民族大學研究生創新項目支持（項目編號：CX2019SP91）

（作者單位：西南民族大學）