精準扶貧中非貧困村的貧困戶幫扶現狀研究

黃揚 李然

【摘要】：精準扶貧是新時期我國扶貧開發戰略轉型，確保實現全面建成小康社會偉大目標。其內容體系包括精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核。本文通過個案研究和實地調研的方法，通過對巢湖半島X鎮Y村的調研，了解一個非貧困村在精準扶貧過程中，對為數不多的貧困戶精準幫扶的成效如何，貧困人口是否達到“兩不愁三保障”的穩定情況，以及可以進一步創新精準扶貧工作機制，以保證精準扶貧工作的實際成效的經驗總結。

【關鍵詞】：精準扶貧 個案研究 靶向治療 創新機制

引言

為了確保我國到2020年如期實現貧困人口脫貧、全面建成小康社會的發展目標，2019年2月19日，中央一號文件——《中共中央 國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》——發出。該文件指出：堅持農業農村優先發展總方針，以實施鄉村振興戰略為總抓手，對標全面建成小康社會“三農”工作必須完成的硬任務，適應國內外復雜形勢變化對農村改革發展提出的新要求，抓重點、補短板、強基礎，圍繞“鞏固、增強、提升、暢通”深化農業供給側結構性改革，堅決打贏脫貧攻堅戰，充分發揮農村基層黨組織戰斗堡壘作用，全面推進鄉村振興，確保順利完成到2020年承諾的農村改革發展目標任務。

自從2013年11月，習近平總書記在湖南湘西考察時作出了“實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧”的重要指示，并首次提出了“精準扶貧”的重要思想。到2014年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》，詳細規制精準扶貧工作模式的頂層設計，推動了“精準扶貧”思想落地以來。在各級地方政府的積極作為下，根據國家統計局發布的數據測算，2018年年末，全國農村貧困人口1660萬人，比上年末減少1386萬人；貧困發生率1.7%，比上年下降1.4個百分點。

踐行四年的脫貧攻堅戰到了“收官階段”，這一時期，核心的問題已不在是貧困村的整體脫貧問題，應當是個體貧困戶是否真正做到了脫貧致富。而貧困村中單個貧困戶的問題往往與貧困村固有的困境相通，非貧困村中的貧困戶卻有著各式各樣的困難原因，考核脫貧攻堅成效，重點分析貧困人口“兩不愁三保障”穩定實現情況，著重查找影響到戶政策措施落地見效和脫貧穩定可持續的突出問題、薄弱環節，考察“精準扶貧”是否做到了精確到人、細致到戶。精準扶貧，貴在精準。要改變以往“大水漫灌”的粗放方式，轉變為定向“噴灌”、定點“滴灌”的精細方式。尤其對于非貧困村的貧困戶情況，更是需要這種定向、定點的精細扶貧方式，一片地區選擇一種方法、一家一戶適用一種方案的精準化操作不可或缺。本文采用個案研究的意義就在于越是要統籌整體性，就越不能忽視哪怕一個村、一個貧困戶的情況。

巢湖半島X鎮Y村的貧困戶情況

巢湖半島是延伸向巢湖湖心的“半島式”土地，它是千余年來巢湖人民“圍湖造田”的結果，半島地區的土地除了固有的丘陵地貌以外，湖邊村落有大片的圩田，圩田土地肥沃，糧食產量大；丘陵上的土地由于不平整、碎塊化，糧食產量不高。很多村民都具有一定的魚塘飼養和捕魚技能，是最基礎的“養—捕—售”的漁業運營方式。巢湖半島上的Y村正是一個擁有肥沃圩田的傳統農業村落，Y村并不是X鎮的貧困村，有貧困戶5戶。

筆者對這5戶貧困戶情況實地走訪，分別編號：

（1）孤寡老人，無子女，70多歲，身體健康，無固定收入；在村里做些植樹、清掃村干道等雜活補貼生活，有少許積蓄，低保，受助危房補貼，房屋翻新修葺。

（2）殘疾人，一生未婚，喪失部分勞動能力，不能負擔重活，平時在村里做些“小功”（工地上收拾雜物、打理后勤等非力氣活），基本無積蓄，低保；還有親兄弟一人，同村居住，平時會幫忙照顧，親妹妹嫁到外村，重要節日、農閑也來看望。

（3）一家三口，兩位老人70多歲，獨生女40多歲，重癥肌無力，長期臥床，完全喪失獨立生活自理能力；家庭收入全靠父親打零工、散工，有一些積蓄，每月固定醫藥費支出占較大比重，低保。

（4）“村里懶漢”，大齡未婚，年輕時父母照顧，父母去世后，靠父母積蓄生活，游手好閑，偶爾收拾田地，基本荒廢，但從不鬧事，親戚長輩、周邊鄰居偶有幫扶。

（5）一家三口，倆老人，患有慢性病，一孫子，正在上初中，很懂事；兒子兒媳意外身亡，撫恤金及少許積蓄留給孫子；收入靠倆老人務農，低保，生活拮據，只夠基本溫飽，沒有生活質量。

非貧困村中的貧困戶脫貧問題

精準識別貧困人口的初衷是為了精準幫扶，使扶貧政策更具針對性，真正惠及貧困人口。調查發現精準幫扶也存在不少問題。

（1）針對性幫扶以及包脫貧的制度設計難以落實。在各級政府的文件中強調要通過精準識別來分類施策，對貧困人口采取針對性的扶貧措施，一人一檔、一人一策，使扶貧措施能落到實處、產生實效。但是，在實地調查中發現許多文件規定還停留在紙上，實踐中的很多做法還是以扶貧人員依照類型化的辦法實施具體的扶貧措施，并沒有個性化的幫扶。這種現象的出現有兩方面的原因：一是盡管政策推行的力度足夠重視，但扶貧工作人員的觀念和習慣沒有及時跟上步伐；二是制度設計本身是理想狀態的，實踐操作起來難免流于形式、流于表面。比如，政府文件中規定要 “定點、定人、定時、定責任、包脫貧”，這種規定如能落實將需要巨大的人力物力，幾乎難以完成。一方面難以調配如此多的干部力量，另一方面這種脫貧很可能是短期的。就如對于編號（1）和（2）來說，盡管都是獨居貧困戶，但對于一位老人來說，身體健康、居住有房、自食其力已足夠，精神上的扶貧才是關鍵。而一位有著兄弟姐妹，并時常聯系，能感受到家庭溫暖的殘疾人，可以有穩定、適當的勞動并活動報酬，應該是脫貧的好途徑。

（2）貧困人口對政府的依賴與對非貧困人口的排斥產生新的社會不公。精準扶貧實踐中扶貧人員常常把為貧困戶弄頭牛、弄幾只雞、送米、送油、送錢等作為扶持的手段，這種做法的實質是直接為貧困人口輸送利益。在實地調查中，編號（4）的貧困戶“等、靠、要”思想嚴重，村干部建檔立卡時，也很清楚這一貧困戶的致貧原因就是自我懶惰、得過且過。而事實也證明直接輸送利益已經加劇導致了其對政府的依賴，尤其是政府 “包脫貧”的承諾使其自身的本來就缺失的積極性更加喪失殆盡，此時已不是把“脫貧致富”的希望寄托在政府身上，而是把自己“養老送終”都壓在了政府肩上。

（3）瞄準貧困人口個體的扶貧措施缺乏效率。精準扶貧要求瞄準貧困人口個體，采取針對性措施。比如為貧困人口一人提供一項產業或一個項目以使其有收入的來源。這種做法往往效率不高，主要在于難以設計合適的項目給予這些貧困人口，即使有這類項目往往其扶貧效果也是短期性而非長期性的。對于編號（3）和（5）這兩家貧困戶來說，確實很難設計一種合適的幫扶辦法，在與老人們的交談中，筆者發現，對于他們來說自己脫貧與否已經不再考慮，更多地是擔心百年之后，臥床的女兒、未成年的孫子應該怎么辦。這種擔憂充斥在與筆者的交談中。瞄準個體的扶貧措施難以有效，還在于其實施者是一些上級政府的工作人員。他們的政府屬性使其難以敏感地發現貧困個體的個性化需要，但他們可以寄希望于村干部會提供詳細的信息和方法；同時，村干部確實對本村的貧困戶情況最了解，但是對于上文提及的情況他們也無能為力，也只能寄希望于上級政府是否有統籌安排和整體性政策、規劃。這種上下相互的“寄希望”，最終只能讓問題始終懸而未決，處于一種無奈的“平衡”之中。

脫貧問題中的幾點思考與建議

針對精準扶貧工作中面臨的問題，需要進一步創新精準扶貧工作機制，以保證精準扶貧工作的實際成效。

第一，需要改革貧困標準的制定方法，進一步完善精準識別機制。在實地考察中，筆者發現：基層政府不可能完全獲得農戶可靠的收入數據，同時“熟人社會”的農村也不可避免的存在隱瞞、“照顧”和人情等問題，因此以收入作為貧困戶的唯一識別標準不可行的也不準確。建議放棄單一的收入標準而采用多維貧困的標準來識別建檔立卡貧困戶，避免國家制定的標準與基層采用的標準完全脫節現象的發生。國家統計局對扶貧人口數量的估計也需要從收入和消費的標準轉變為收入、消費、資產、健康、教育等多個維度。這一轉變不僅符合貧困人口的實際狀況，也符合國際上倡導多維貧困的趨勢。在國家統計局目前仍然以收入指標來估計貧困人口的情況下，精準扶貧要覆蓋更多的貧困線以下的貧困戶，就必須擴大建檔立卡的規模，增大覆蓋面。覆蓋面擴大后，扶貧資金也應該承受之增加。

第二，完善精準扶貧考核機制。目前國家統計局對全國農村貧困人口的估計依據的是收入和消費指標和貧困線標準。但如果繼續用該方法作為精準扶貧效果的考核，就會出現識別和扶持標準與考核標準不一致的問題。建議對精準扶貧效果的考核只針對建檔立卡貧困戶，主要評估建檔立卡貧困戶在收入、消費、資產、教育和健康等多個維度的改善狀況和脫貧狀況。這就需要改進農村住戶抽樣調查，特別是建檔立卡信息要反映在住戶抽樣調查中。在此基礎上，國家統計局每年可以對建檔立卡戶的變化情況進行可靠的評估。國務院扶貧辦也可以利用建檔立卡系統對扶持情況進行跟蹤和評價。

第三，地方政府重點探索和建立貧困戶的受益機制。由于導致貧困的因素是多方面而不是單一的，精準扶貧不僅需要采取綜合性的扶持措施，而且也需要有長遠的眼光，樹立“靶向治療”思維，同時干預導致貧困的短期因素和長期因素。在重視貧困戶的自身創收的同時，需要重點解決孩童的營養、健康和教育問題，對于貧困戶的子女應建立單獨的健康成長、接受義務教育、參與工作培訓等事務檔案，設立一部分專門的健康、教育資金，阻斷貧困的代際傳遞。

第四，精準扶貧的標準化地方治理機制。精準扶貧政策由中央頂層設計并自上而下強制性推動，在政府科層組織系統內通過“層層量化”和“逐級加碼”的方式下派指標和量化任務，最后由基層組織具體落實。筆者認為，由于中央關于精準扶貧的政策設計非常具體且要求十分規范，可以將農村精準扶貧視作一種標準化治理。因此，它不僅作為一種鄉村治理機制存在，本身也代表了一種鄉村治理范式的建構。為保障精準扶貧制度體系的有效運轉，國家制定了精細化的貧困治理標準，但在現實的運作中，由于標準化的制度體系與基層組織科層化的相互耦合，無法適用于彌散性的鄉村社會關系，導致了農村精準扶貧“結構”科層化與“功能”彌散化的脫耦，標準化治理并沒有真正實現鄉村社會規則之治的轉型，農村精準扶貧存在結構與能力非對稱性的實踐悖論。在農村精準扶貧的實踐過程中，標準化的治理結構并沒有真正有效解決鄉村治理的新問題，相反，在自上而下科層化的考核壓力的影響下，農村基層組織科層化傾向反而日益明顯，選擇性治理、“運動式治理”，也成為基層組織的一種現實策略，從而加劇了基層政府與農民的非均衡性博弈關系。同時，基層工作人員會陷入“內卷化”困境中：疲于應付上級任務、指標考核，面對運動式治理的身心勞作，精準扶貧的效率下滑，又會引發上級部門對此的管理力度增加和治理手腕加重，上對下的“壓迫”與下對上的“倒逼”往往導致治理的最終失敗，甚至影響“科層組織”的穩定。不僅僅是上下級政府的權力在結構中的產生對抗和妥協，在基層組織嵌入與農村社會關系之間也存在著新的變化。在鄉村社會轉型及鄉村社會關系彌散化的背景下，鄉村社會的治理結構呈現離散化的態勢：鄉村社會的治理權力盡管掌握在基層組織及村莊政治精英手中，但卻無法成為主導的公共權威，也難以真正發揮社會整合的效應。

結語

精準扶貧是打贏扶貧攻堅戰的重要保證，也是實現鄉村振興戰略的第一步大棋。“對癥下藥”，瞄準精準度作為精準扶貧工作實施過程中的第一步，決定了后續扶貧工作方向的正確性。精準扶貧的瞄準識別機制不應再局限于單一方向上對貧困群體的識別，應在精準扶貧中辨得清致貧原因、理得清脫貧思路、把得住脫貧意愿，做到真正意義上的“精準”扶貧。

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【4】王雨磊.精準扶貧何以“瞄不準”：扶貧政策落地的三重對焦[J].國家行政學院學報，2017（1）：88-93.

基金項目：陜西師范大學2019年寒假社會實踐項目，重點項目

作者簡介：

黃揚（1995-），男，漢族，籍貫：安徽巢湖人，學歷：在讀碩士研究生，單位：陜西師范大學，國際政治專業。

李然（1995-），女，漢族，籍貫：安徽滁州人，學歷：在讀碩士研究生，單位：陜西師范大學，民商法學專業。