關于完善礦產資源開發生態補償機制的思考

呂敏 許文哲 高明友

摘要：實施生態補償是調動各方積極性、保護好生態環境的重要手段，是生態文明制度的重要內容。礦產資源開發生態補償是保證礦山企業在開發礦產資源經濟活動中減少對生態環境破壞或進行有效恢復治理的一項措施，是促進礦產資源開發與生態環境保護相協調的一項重要工作。

關鍵詞：礦產;資源開發;生態補償機制

一、礦區生態補償的概念

目前，我國生態補償實踐主要在自然保護區生態補償、流域生態補償和礦產資源開發生態補償三個方面。礦區生態補償跟其他兩個生態補償區域相比，具有生態補償的統一共性，又有它自己的獨特性。有學者對礦區生態補償有廣義和狹義的理解。狹義的礦產資源生態補償是指對生態功能的補償，即讓生態保護成果的受益者支付相應的費用，解決生態產品這一特殊公共產品消費中的“搭便車"現象，激勵公共產品的足額供應;廣義的礦產資源生態補償，不僅指對生態功能的補償，還包括資源開發過程中對環境污染、破壞的補償，即通過對污染和破壞環境的行為進行收費或對保護生態資源環境的行為進行補償，以提高該行為的成本或收益，達到保護生態資源環境的目的。①有的學者認為礦區生態補償指的是在礦產資源開發過程中，受益者對因礦產資源開發而造成礦區周圍生態破壞的受損者進行的物質補償和恢復礦區環境所需的物質需求。因此，礦產資源生態補償是指因礦山企業開采利用礦產資源的行為，給礦區周圍的自然資源造成破壞、生態環境造成污染、礦業城市喪失可持續發展機會而進行的治理、恢復、校正所給予的資金扶持、財政補貼、稅收減免及政策優惠等一些列活動的總稱。②還有學者認為，礦產資源生態補償應該是針對礦產資源開采，利用過程中造成的礦區環境污染，礦區生態系統破壞和礦產資源的浪費等問題，而釆取的一系列整治、恢復礦區生態環境措施的制度。無論是從哪種角度對礦產資源生態補償進行定義，都要充分考慮到礦產資源生態補償的終極目標：實現對人的補償和對生態環境的補償，保證受到破壞的居民和礦區環境能夠得到補償和恢復。

二、生態補償的特征

（一）補償行為的正外部性

市場失靈和政府失靈是生態環境保護中常見的兩大問題，首先，市場主要通過價格機制發揮作用，但由于生態資源的價格難以確定，使得市場無法發揮作用，出現失靈。其次，政府在生態環境保護上也可能出現問題，如監管成本過高，政府有限理性，制度措施乏力等等，這引致政府失靈。生態補償可以破解市場失靈和政府失靈兩大頑疾，體現在以下方面：第一，生態補償直接惠及補償接受者，此外還對其他利益相關主體乃至全社會均有助益，產生良好的正外部性效應。正是由于這種利益促進機制，使得社會公眾開展或參與生態補償的熱情空前高漲，如此可適當緩解市場失靈和政府失靈給生態環境保護帶來的不利影響;第二，生態補償作為一項長期工程，不僅保證當代人能獲得優質的生態服務，也能使下代人同樣受益，克服了市場機制和政府調節在時間上的局限，這也是生態補償正外部性的體現。

（二）范圍的廣泛性

生態環境對人類影響的復雜性和全面性決定了生態補償的范圍的廣泛性。首先，從補償對象上看，既有為追求代際公平，維持對生態環境的持續利用而對生態本身的補償，也有基于代內公平而對當代人尤其是生態利益相關者的補償;其次，從補償內容上看，除了對已經產生的生態環境破壞進行恢復治理所投入的補償之外，還包括為防止產生新的生態環境問題所付出的預防保護性費用，此外還應包括對因生態保護區設置而致發展權益受損的居民所進行的各方面安撫。可見，生態補償的范圍是十分廣泛的。

三、完善礦產資源開發生態補償機制的途徑

（一）足額征收礦山生態環境修復治理基金

我國在 2006 年下發了《關于逐步建立礦山環境治理和生態恢復責任機制的指導意見》，提出各地根據實際情況在試點的基礎上逐步推廣保證金制度，對礦山環境保護治理起到了一定作用。但由于保證金收費標準低，審批動用程序復雜，財政運行成本高，恢復治理主體不明確，未能完整體現“誰開發、誰保護，誰破壞、誰治理，誰受益、誰補償”的原則。為了克服這些弊端，2017 年起，國家將礦山環境治理恢復保證金調整為礦山環境治理恢復基金，明確礦山企業作為恢復主體，期待達到管理規范、責權統一、使用便利的目的。這項基金由礦山企業單設會計科目，制定礦山地質環境治理恢復資金的預算，按照銷售收入的一定比例計提，并通過企業會計準則設定為棄置費用，逐年按照產量比例等方法攤銷計入生產成本，由企業統籌用于開展礦山環境保護和綜合治理。下一步，相關部門要加強監管，督促企業落實礦山環境治理恢復責任，按照滿足實際需求的原則編制礦山地質環境保護方案，并公開保護方案的執行情況、基金提取的使用情況。

（二）嚴格實行礦山生態環境損害賠償制度

2015 年起，中央在吉林等 7 個省市部署開展生態環境損害賠償制度試點并取得明顯成效，2017 年，中央全面深化改革領導小組第三十八次會議通過了《生態環境損害賠償制度改革方案》。礦山生態環境損害賠償制度是對造成礦山生態環境損害的責任者嚴格實行賠償的追責制度，明確了礦山生態環境損害的賠償范圍、賠償方式和解決途徑，形成了相應的礦山環境鑒定評估管理的技術體系、資金保障及運行機制。要進一步加強制度設計，做到義務人賠償應賠盡賠，權利人劃分客觀公正，賠償范圍合理合法，同時加快推進生態環境損害鑒定評估專業力量建設，推動組建符合鑒定條件的專業評估隊伍，并根據生態環境損害鑒定評估內容進行磋商，完善賠償訴訟規則，探索多樣化責任承擔方式。加強生態環境修復與損害賠償的資金管理，確保生態環境得到及時有效的修復，同時生態環境損害賠償款項使用情況、修復效果要向社會公開，接受公眾監督。

（三）創新歷史遺留礦山生態環境治理補償方式

2016 年，五部委共同發布《關于加強礦山地質環境恢復和綜合治理的指導意見》。指導意見提出要加快歷史遺留問題的解決，大力探索構建“政府主導、政策扶持、社會參與、開發式治理、市場化運作”的礦山地質環境治理新模式。彌補礦產資源開發的歷史欠賬，逐年推進歷史遺留礦山和老礦山地質環境治理恢復，是消除地質災害隱患、保障人民群眾生命和財產安全的重要基礎。在推進廢棄礦山與老礦山生態環境治理時，要與當前正在開展的城鎮綜合整治、地質災害隱患治理相銜接，加強政策與項目資金整合，通過實施廢棄礦地復墾、再開發改造、綠化造林等方式，提高治理的積極性和主動性。廢棄礦山由原責任人進行治理，責任人滅失及政策性關閉的礦山，由地方政府統籌規劃，納入財政預算，分年度逐步安排實施;在建和生產的老礦山，由礦山企業按方案要求治理。探索政府與社會資本合作 PPP 模式，根據不同的用地類型出臺鼓勵社會資本投資和參與治理的優惠政策，吸引更多社會資本進入歷史遺留礦山治理領域。

四、結語：

在礦產資源在不斷滿足經濟增長的需要的同時，也帶來了必然的危機。礦山周圍的環境惡化所帶來的生態危機產生了許多不安全因素，環境污染和環境破壞導致生態功能下降，礦產資源的存量減少、生態系統失衡，影響了人類社會的可持續發展。保護生態環境，保持礦產資源的可持續供給能力，預防和控制環境破壞和污染，建立礦產資源生態補償機制勢在必行。

參考文獻

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[2]萬本太，鄒首民主.走向實踐的生態補償一案例分析與探索[M].中國環境科學出版社.2008.

[3]王金南，陸軍，吳舜澤.中國環境政策第9卷[M].中國環境科學出版社，2012.