新時期棚戶區改造存在的問題及對策研究

鐘巖 席楓

摘 要：棚戶區改造意義深遠，旨在整改城鎮危房及老舊住房、改善提升低收入家庭住房條件。經過長時間的信息搜集后，本文對新時期的棚戶區改造這一項目進行了深入探究，發現棚改政策的落實雖很大程度地促進了城市發展升級，也改善了困難家庭的住房條件，但在政策落實的過程中也存在著一些問題。因此本文就此展開深入的探討，從問題中探索更好的解決對策。

關鍵詞：棚戶區改造;房地產市場;新型城鎮化

中圖分類號：F29文獻標識碼：A文章編號：1008-4428（2019）07-0188-03

近年來，持續推動城鎮棚戶區改造是國家緊抓的方向，主要是滿足最基本、最底層的住房剛需，同時也是國家宏觀政策方面對剛需住房的落實，帶有政策導向性。從2018年的政府工作報告中來看，2018年的棚改計劃是改造580萬套，但實際上，全年棚戶區新開工改造達627萬套，目標完成率創下歷年新高。與此同時，在2019年的工作部署中，也將繼續推進棚戶區改造，目標開工460萬套，這在很大程度上表明民生保障力度也在不斷加大。

一、 棚改問題的文獻綜述

棚改問題包括多個方面，具體表現在：專項資金使用問題、棚戶區居民安置問題、用地問題、基礎設施建設問題、物業管理問題以及居民權益保障問題等。

在專項資金使用問題上，一些地方的棚改資金利率較高，還存在著不明晰的來源使用分類以及滯留等問題，這將會造成資金浪費的現象，因此對于棚改資金的管理工作是很重要的。以秦皇島為例，若是秦皇島在棚改項目改造中出現專項資金利率高以及資金滯留等問題，則可以通過強化對棚改資金的貸后檢查及跟蹤管理以及設立委托結算機構等途徑進行解決。

在棚戶區居民安置問題上，大部分的棚戶區居民收入相對較低，經濟條件相對較差。若是將他們的房子拆遷后不能及時解決安置問題，則會出現很多問題。對他們來說，拿到的補償卻不夠再買一套房時可能就會讓他們本來就困難的經濟狀況雪上加霜，導致其四處漂泊，這樣也有悖于政府的初衷。反之，若是安置問題得到了有效的解決，這將既造福于棚改區居民，社會效益也會大大提升。北京市在這一方面就做得很好，為更好地處理棚戶區居民的安置問題，北京市制定了合理的補償標準，為城市核心區棚戶區改造的居民提供后期管理補償。

在物業管理問題上，棚戶區居民與物業管理之間的矛盾可能會體現在以下幾點：物業公司不及時處理居民的投訴;認為物業公司亂收費;管理費與所提供的服務不等價等。以遼寧西部某市棚改新區為例，棚戶區居民搬入新居后，本來是一件開心的事情，但由于該社區的物業管理服務稍微差些，而且向物業公司交了物業費，但是卻得不到等價的服務，因此兩者之間的矛盾問題相對比較突出。

二、 棚改的意義

棚戶區改造既是一項造福于民的重大工程，也是一項拉動經濟發展的重大工程，對改善住房困難群體居住條件、擴充市場有效需求、彌補經濟發展短板等方面發揮了一舉多得的作用。

（一）棚改解決低收入家庭的住房問題

棚戶區改造能夠切實有效地解決低收入群體的住房困難問題，因而世界銀行低收入住區研究顧問感嘆道：“中國推進的棚改體現了國家政策對貧困人群住房、收入和利益的保障。”由于居住在棚戶區的很多居民，經濟來源比較少，經濟收入相對比較低，因此棚戶區改造這一項目的實施，對這一部分群體來說，是非常幸運的。這不僅能夠改善他們的居住條件，而且還能讓他們擁有屬于自己的房產，特別是在棚戶區改造中發現的一部分收入相對較低，經濟條件相對較差的低保戶以及特困戶，對他們實施切實可行的對策進行救助，保證這部分居民能夠有房可居，充分體現了國家政策對低收入群體的照拂。

2014年3月5日在第十二屆全國人大代表大會第二次會議上，國務院總理李克強在會上提出：“要以全體人民住有所居為目標，繼續完善住房保障機制，加大保障性安居工程建設力度。”從住建部獲悉：“2014年保障性安居工程新開工700萬套以上，包括各類棚戶區改造建設，約為470萬套以上。”這是“十二五”以來在建設保障性住房的基礎上，首次提出棚戶區的改造。之后，國家對棚戶區項目改造的力度也逐步加大。在2017年的全國棚戶區改造工作電視電話會議中，中央也明確表示：“2017年我國將新開工600萬套棚戶區改造房，這將意味著近兩千萬人將‘出棚進樓。”在2018年10月11日舉行的國務院政策例行吹風會上，住房和城鄉建設部副部長倪虹表示：“2018年1—9月全國棚戶區改造已經高達全年總任務的92%以上。”由此可見棚改項目的完成效率之高。為了能夠更清晰地看出近幾年棚改項目的完成情況，用折線圖來展示。如圖1所示：

（二）棚改推動新型城鎮化建設的落實

國務院總理李克強指出：“棚戶區改造既是彌補歷史欠賬的一項民生工程，更是推進新型城鎮化的一條重要途徑。”所謂新型城鎮化是指以城鄉統籌、城鄉一體、節約集約、生態宜居、產城互動和諧發展為基本特征的城鎮化，是大中小型城市、小型城鎮、新型農村社區協調發展、互促共進的城鎮化。建設“以人為核心”的新型城鎮化，急需解決的難題之一就是建設用地的緊缺，而棚戶區改造剛好能夠提高容積率，盡可能地增加人口密度，因此棚戶區改造可以說在推動新型城鎮化的發展上起到了顯著的作用。

（三）棚改加快城市進步的步伐

城鎮棚戶區可以改進城區落后面貌，并進一步完善城市功能及用途。棚戶區改造第一步要考慮的就是如何改變城鎮臟亂差的面貌以及根底設施落后的現狀？因而在改造的過程中，就要兼顧思考配套設施和基礎條件的改進問題。而且在實施改造項目時，還會采取招商引資的方法，這不但會節省地方政府財政資金的投入，而且會加快城鎮基礎設施建設的步伐，更有效率地完善城市功用。

三、 棚改存在的問題

（一）資金籌集問題

由于棚戶區改造項目資金投入量大、周期長，因此在大規模的推進改造中，最重要的一點就是要保證資金的充足，否則棚改問題將無從下手，因而解決資金籌集問題就顯得尤為重要。但是資金籌集卻是一個難題，難就難在如何解決提高棚改項目對信貸資金的吸引力以及民間資本的參與度等問題。特別是在中西部地域或者是三線企業較集中的城市里施行棚戶區改造時，由于其大多數位置比較偏遠而且商業開發價值低，因而改造時則更難以完成資金就地均衡。

（二）棚戶區界定不清晰，政策利用擴大化

一提起棚戶區，我們就會馬上想到棚戶區的一些特征，比如建設使用年限長、根底設施配套不齊全、人均建筑面積小、交通不便利、治安和消防隱患大、環境臟亂差等特點。但究竟什么樣的區域屬于棚戶區的范疇，卻缺乏一個統一的權衡尺度。以東北三省為例，遼寧對棚改戶改造的要求是集中連片，黑龍江要求2萬平方米以上集中連片，而吉林對棚戶區的界定則是平方密度大、建設使用年限久、人均建筑面積小、根底設施配套不齊全等。正是因為棚改政策沒有一個清晰的界定，因而便會出現其擴大化利用的現象。某些地區甚至只要有低矮平房，就會直接劃到棚戶區改造的行列中。

（三）工作進度慢

近年來，隨著我國經濟的快速發展，房地產行業也處于火熱狀態，尤其是在城鎮地區，房地產市場價以及土地轉讓金更是呈現出不斷攀升的趨勢。在此情形之下，若是我國現行的補償標準能和房地產市場價同步，那樣的話便會有更多的人配合拆遷工作，然而事實卻并非如此。再加上一些人出于投機取巧的目的，總想著在拆遷時要比別人多拿到一部分錢，謀求大量的現金賠償，因而導致了拆遷難度的進一步加大。此外，還有一部分原因是“四證”辦理時間久，因而影響了棚改建設進度。一旦牽扯到農村集體土地轉為建設用地來使用時，則需經過層層審批，因而歷時會比較長，也就會影響到項目進度。

（四）居民權益保障不到位

首先，在棚戶區居民的安置上會出現一些問題。棚戶區居民常年棲身的住所一旦被拆除，若是其中一部分居民短期內找不到合適的住所，那么其四處漂泊、居無定所的狀況勢必會對社會的治安和穩定造成一定程度上的影響。其次，棚戶區征收過程中也會存在居民權益保障力度不夠的問題。例如一些棚戶區的住所修建不規范，把實際用來居住的房屋修建為像是用來放置雜物的房屋，于是拆遷工作人員往往就會把這種修建不規范的房子按照雜貨間或者是地上附著物等來處置。但是，一般情況下，實際用來居住的房屋，只要高度達到2.2米以上，都可以參照居住用房的標準進行補償。最后，一些地區的政府對棚改工程不重視，未能對開發企業的資金進行有力監管，造成原住居民的回遷安置得不到落實，嚴重損害了居民利益。例如在哈爾濱香坊區委區政府黨組指揮下的棚改項目，由于領導對其項目不夠重視，最終引發安埠商圈棚改區的居民在網絡上發聲，借用輿論的力量來維護他們的權益。

四、 解決棚改問題的對策建議

（一） 多渠道籌集資金， 提高棚改建設保障

由于棚改項目的規模與資金需求量大，地方政府僅靠中央財政補貼，是很難完成新一輪棚改任務的。以安順市為例，據安順日報顯示：“2017年安順市共有45324套棚改任務，初步估算資金需求量約240億元。”因此地方政府在解決資金問題時，應多渠道籌集資金，以保障項目能夠穩定運行。除了可以從成本相對較低、較穩定的國家開發銀行貸款外，還可以吸引社會資本的投入。比如說吸引社會資本入股，地方政府采用股權的形式與其合作，共同來完成棚改項目的開發建設工作，這樣就可以大大緩解地方政府的資金壓力。

（二） PPP融資模式參與棚戶區改造項目

在國家政策的支持下，PPP模式可在棚戶區改造項目中得到很好的運用。調查顯示，《國務院關于進一步做好城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見》中明確規定：“鼓勵支持引進社會資本參與棚戶區改造。”中共中央十八屆五中全會也提出：“要完善政府投資體制， 發揮好政府投資的引導作用和放大效應， 完善政府和社會資本合作模式。要拓寬投資項目資金來源， 充分挖掘社會資金潛力。”不僅如此，社會資本投入之后，自身也會有利可圖，比如可以得到政府的稅收優惠，這樣不論是對政府還是對社會資本來說，都會是一種互惠雙贏的局面。易鵬也說過：“經過對財政資金和信貸資金的良好引領，帶動規模巨大的社會資金進入棚改范疇，完成資金的良性循環。”這既能夠減輕中央的財政支出壓力，又可以降低地方欠債風險。

（三）對被征收房屋進行市場價評估

根據《國有土地上房屋征收與補償條例》第十九條規定：“對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格。”然而目前的棚改項目中所給被征收房屋的上限明顯低于市場價格，因此在推進貨幣化安置的同時，更應該以市場評估來給予被征收者合理、公平的補償，讓群眾能夠買得起新房，確保他們的生活水平、居住條件不因房屋被征收而降低。

（四）對棚改戶居民提供法律服務

對于大多數棚改戶來說，在此之前從未接觸過征地拆遷，不了解相應的法律規定，顯然不具備和征收方談判的技巧和能力，因此，為棚改戶居民提供法律服務就顯得至關重要了。法律工作人員可通過《中華人民共和國合同法》《中華人民共和國婚姻法》《中華人民共和國物權法》《中華人民共和國繼承法》等相關法律法規為棚戶區居民答疑解惑，引導居民依法簽約，以保障其切實利益。

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作者簡介：

鐘巖，女，河南南陽人，天津商業大學土地資源管理專業學生;

席楓，男，河北邯鄲人，研究生，天津商業大學講師，研究方向：房地產經濟學。