推進養老服務PPP項目高質量發展的路徑研究

金鑫

摘 ? 要：本文結合我國養老服務PPP項目運作現狀，從政策、效益、專業人員、項目協調性四個維度分析我國養老服務PPP項目在運作過程中存在的諸如項目政策風險、經濟效益差、專業人員素質低、產業鏈發展不協調等問題，在此基礎上提出建立質量評估指標體系、混合收益機制、提高養老服務人員專業化水平、完善產業鏈結構等建議，以期推動養老服務業供給側結構性改革，實現高質量發展。

關鍵詞：養老服務;PPP項目;高質量發展

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2019.08.005

中圖分類號：F283 ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ?文章編號：1003-9031（2019）08-0032-08

一、引言及文獻綜述

近年來，我國人口老齡化程度不斷加深，截至2018年底，中國60歲以上的老人有2.5億，占總人口比例為17.9%，其中65歲以上老人有1.68億，占總人口比例為12%。在此背景下，我國將PPP（政府與社會資本合作）模式應用于養老服務業。經過一段時間的實踐，一批養老服務PPP示范項目已經開始運營。2019年4月16日，國務院辦公廳發布的《關于推進養老服務發展的意見》國辦發〔2019〕5號文中提出要促進養老服務高質量發展。

早在20世紀70年代，國外學者David Shulman和Ruth Galanter（1976）主張政府出資建設養老機構，企業負責運營養老機構，以此促進養老事業的發展。Lars Tummers和Victor Bekkers（2009）認為政府作為監管機構，應建立信息化平臺與社會共享，以此提高PPP養老的供給質量。國內對PPP養老項目研究起步較晚。國內學者郜凱英（2015）、王培培和李文（2016）分析了將我國養老服務的發展現狀以及PPP模式應用于養老機構的必要性和可行性，認為PPP模式是符合各方利益的發展模式。巢小麗、毛壽龍（2017）以中國東南沿海的F省機構養老 PPP 模式為例，提出機構養老 PPP 發展面臨服務質量監管體系缺失等諸多問題。張韜（2018）認為PPP 模式運用在養老機構的項目上存在投資周期長、資金體量大、周轉率低、經濟回報率低、運營管理成本居高不下的問題。韓喜平、陳茉（2018）認為我國養老產業 PPP 項目在運作過程中存在項目前期規劃不合理、后期監管不到位;養老服務業需求與社會資本投資偏好不匹配;福利型、非營利型與營利型養老產業 PPP 項目布局不合理;社會資本承擔的責任和利益不對稱等問題。

針對PPP模式運用于養老服務業現存的問題，學者們提出一些解決方案。徐宏、岳乾月（2018）基于實地調研，認為要完善法律法規和信用約束機制建設、整合資源優化PPP發展模式、科學合理搭建利益共享和分配機制、宏觀統籌發展格局、構建標準質量評估體系。章萍（2018）提出應完善政府與社會資本合作的制度體系、探索因地制宜的PPP 運作模式、設計合理的投資回報機制和績效評價體系。韓燁（2019）認為從國家層面，應推進政策支持;從地方層面，應實行專項管理;對于項目本身，以老年人養老偏好、有效需求、實際購買力為重點;保障政府運作機制、堅持風險分擔機制、推進激勵導向機制、完善三方監管評估機制。上述的研究為本文奠定了堅實的基礎，但停留在PPP模式運用于養老服務的必要性和可行性、養老PPP項目運作模式以及存在問題、相關對策建議等方面，對于養老服務PPP項目高質量發展的研究極少。鑒于上述問題，本文結合我國國情，在高質量發展的視角下從項目質量、項目效益、社會效益、項目協調性四個維度分析養老服務PPP項目現存問題，并提出相關對策建議。

二、養老服務PPP項目運作現狀

根據財政部政府和社會資本合作中心網站公布的資料，截至2018年底，入庫PPP養老項目僅為165個，占總入庫數的比例為1.91%。相比其他行業成熟的PPP項目，養老服務PPP項目尚處于初步探索階段，其質量并不高，國家對養老PPP模式運作仍在不斷嘗試中（見表1）。

從養老服務PPP項目運作模式來看，以BOT（建設—運營—移交）和BOO（建設—擁有—經營）模式為主導。為了更好的探究養老類PPP項目運作模式的高質量發展，本文從財政部政府和社會資本合作中心網站中選取了“上饒市老年福利中心項目”作為案例進行分析，該項目是第二批國家示范項目，可以為其他養老PPP項目高質量發展提供許多寶貴的經驗。

近幾年，江西省上饒市老齡人口數在持續上漲，截至2018年末，上饒市60歲以上的老人已達113.11萬人，占總人口的14.45%。在國家支持政府與社會資本合作的大背景下，上饒市于2016年開始實施“老年福利中心”PPP項目。該項目建設期約三年，主要由養護院、老年公寓構成，并建有社區服務中心、老年活動中心、老年大學、老年超市等相關配套設施。項目建成后將成為一所為自理和失能的老年人提供養老服務，集生活照料、醫療康復、文體娛樂、臨終關懷、培訓鑒定功能及示范作用的養老機構。該項目主要通過項目公司以BOO方式進行建設與運營管理，由政府和社會資本共同出資建設，其中市民政局代表政府貨幣出資3800萬元，約占總投資額的25.3%，新余市銀河園老年服務中心作為社會資本貨幣出資1.12億元，約占總投資額的74.7%。本項目運作模式如圖1所示。

本項目的投資主體是由民政局與社會資本（新余市銀河園老年服務中心）雙方合作成立項目公司（SPV），為保證提供較高水平的養老服務質量，本項目接收聯營體響應競爭性磋商方案，在項目建設完成后，項目公司可經由董事會同意，面向社會公開選擇具有成熟養老服務經驗的專業機構來運營本項目。政府授權監管部門負責監管項目公司，項目公司負責投資建設、運營維護老年福利中心。本項目主要收入來源為養老公寓的運營收入（使用者付費）。項目公司股東必須在保證老年福利中心持續正常運營的前提下，在項目運營五年后，經市民政局同意，轉讓、繼承或贈與其所持有的股權，實現資本退出。

三、高質量發展視角下PPP模式運用于養老服務業現存的問題

（一）政策風險高，項目落地低

與基礎設施建設PPP項目相比，養老類PPP項目的受眾人群是老齡人，提供的服務是一種“軟性服務”，需要照顧、陪伴及為老年人提供醫療康復、文體娛樂等。盡管近幾年我國財政部和發改委相繼出臺了一些關于開展政府和社會資本合作的文件以及運用PPP模式支持養老服務業發展的實施意見，但總體上還停留在部門規范性文件的層面上，具體的國家標準和行業規范都沒有完全建立，由此可以看出PPP模式運用于養老服務業仍然存在政策性風險，無法保障項目高質量發展。除此之外，養老類PPP項目的價格彈性大，收費機制復雜，不利于實現標準、統一的交易機制，加上政府監管滯后，導致養老服務PPP項目質量良莠不齊，部分項目停滯于準備階段或采購階段，落地項目中也存在配套設施不齊全的問題。截至2019年2月，財政部PPP中心中養老服務PPP項目的落地率低于35%，即能夠達到執行、移交階段的項目不足養老服務PPP項目總數的 35%。截至2019年2月底，財政部PPP合作中心項目管理庫收錄養老服務PPP示范項目106項①，其中21個項目的配套設施建設不完善，占比19.8%。

（二）項目資金需求大，收益偏低

養老服務PPP項目的主要運營模式是BOT和BOO，這兩類項目都要經歷項目識別與準備、項目投資與建設、項目運營與維護以及項目評估等步驟，投資周期長，項目回款慢。此外，從項目投資、建設到項目運營都需要大量的儲備資金，尤其當新建項目用地需支付拆遷補助費用并納入項目總投資額時，社會資本方的前期投入將大幅提升。若養老服務PPP項目缺乏針對性的政策支持或有效的價值補償機制，與之相關的社會資本方參與熱情則很難調動。此外，作為準公共產品和服務，養老服務PPP項目經濟回報率低，由于資本具有逐利性，社會資本方更偏向于投資存在較大利潤空間的項目。

由表2可以看出，“上饒市老年福利中心PPP項目”建設期投資總額為1.5億人民幣，利用SNPV=（SNPV為運營期累計折現后凈現金流量，Rn為運營期每年凈現金流量）公式，測算得出項目開始運營后第15年（2031年），折現后凈現金流量之和能夠覆蓋投資支出。

通過表3可以測算項目內部收益率（IRR），0=（En為每年凈現金流量，3年內總投資視為期初投入）。測算得出在考慮時間價值的情況下本項目投資的收益率為8%，不具備太大的利潤空間，對于社會資本方來說經濟回報率低，需要政府扶持并給予適當的補貼，以降低建設運營風險激發社會資本參與積極性。

（三）養老護理人數不足，專業水平低

目前，我國養老護理人員不論是人數還是專業水平都與現實需求存在較大差距。一方面，養老護理人員數量滿足不了當前養老服務的需求，截至2018年底我國失能半失能老人4063萬人，按國際標準，失能老人的照護比應為3：1（每三位失能老人至少配備一名養老護理員），而我國有認證資格的在崗養老護理員不足40萬人。另一方面，多數養老護理員專業化水平低，很多護理人員來自農村或是下崗婦女，其學歷較低，專業技能比較缺乏，老人在醫療護理方面得不到優質的服務，甚至會由于護理人員的不專業造成老人病情的加重。

（四）產業鏈發展不配套，協同效應低

養老服務業處于養老產業鏈中的核心環節，建設區域性養老機構，對帶動周邊養老服務業的配套產業發展具有積極影響。如各個產業較為獨立，產業鏈不緊密，產業間帶動效應不明顯。養老產業鏈所涉行業廣泛，上游產業包括各種老年產品的制造業，如日用品、老年服飾、輔助器材，以及高端的檢測設備和醫療器械等;下游產業包括保險業、老年教育、旅游娛樂、殯葬業等。我國養老服務業尚不發達，大量養老機構與上下游產業脫節，養老服務PPP項目實施時對周邊配套產業的情況缺乏重視。隨著老年人口數量逐年攀升，對養老服務的需求量也呈快速增長態勢，而配套產業跟進緩慢，尤其是較高層次的老年文娛、老年互聯網設備等產業發展不足，養老服務PPP項目與上下游產業的協同效應缺失。

四、推進養老服務PPP項目高質量發展的對策建議

（一）建立科學的項目質量評估體系

科學合理的質量評估體系有利于市場競爭的良性運作，實現優勝劣汰，激勵項目公司不斷改進，更有助于政府進行質量監管，防止部分項目“濫竽充數”，有效滿足老年人高質量的養老服務需求。結合我國國情，從設施標準、收費分級標準、評價標準三個維度建立項目質量評估體系，為PPP模式在養老服務業中的規范運作提供必要的保障。其中，設施分規格標準和種類標準，政府委托質檢部門定期對設施規格進行質量檢驗，對設施種類進行數量檢驗;按老人的年齡、身體狀況、服務要求建立不同的收費標準，由政府監管部門定期對收費狀況進行核實;以客戶評價、第三方評估作為項目質量評價標準，采用問卷調查形式對入住老人進行詢問，再引入第三方進行評估，由政府授權部門進行評價信息采集。上述三個維度的評估結果作為獎懲措施的實施依據，對項目質量達標的部門實行聲譽和財務上的激勵政策;對項目質量不達標的部門處以罰款，限令其定期整改并加強監管，情節嚴重的項目部門應減少業務合作范圍。具體項目質量評估體系如圖2所示。

（二）設計合理的投資回報機制

合理的投資回報能夠維護社會資本方的利益，確保項目的可持續性，激發更多的社會資本方參與養老服務PPP項目。如今，多數的養老服務PPP項目都是由使用者付費，而使用者都是老年人，存在資金不足的問題。對于項目的投資回報應建立混合收益機制，其收益由三部分構成：一是使用者付費，即享受養老服務的老年人向養老服務中心支付相應的費用。二是政府付費，包括標準付費和績效付費，即政府依據養老PPP項目公司提供的項目設施或服務是否符合合同約定的標準付費或政府根據養老PPP項目公司提供的公共產品或服務的質量付費。三是可行性缺口補助，按照風險共擔機制，由政府給予項目公司一定的補助，包括建立直接補貼的機制，在項目運營期內，以入住人數為標準，直接給予項目公司補貼，如果項目在運營期內獲取到超額利潤，該利潤歸政府和社會資本共同所有。同時，建立間接補貼機制，當直接補貼不足以抵消項目建設運營成本時，政府應允許私人企業、民營企業進行商業開發并減免相關稅費，進行投資補貼。通過這些稅收優惠政策和相關補貼克服養老服務PPP項目投資期長、回款慢、收益率低等問題，吸引更多的社會資本方參與養老PPP項目建設。

（三）提高養老服務人員專業化水平

養老服務隊伍建設是完善行業標準、提高養老服務質量的關鍵因素。要優化人才隊伍，提高養老服務人員的專業化水平，建設養老服務人員培訓機構。應鼓勵項目公司建設養老服務人員專業培訓機構，對養老服務人員開展技能培訓，要求養老服務人員不僅要細心照料老人日常生活，還要專業定制滿足老人多元化需求，由生理層面深入到心理層面，以此打造專業化養老服務團隊。對于養老服務人員培訓機構的考核，需建立健全養老服務從業人員的資格審查制度。根據人社部2017年第68號文件規定，原有的養老護理員資格證書取消，但養老服務行業不能缺失準入門檻。資格考試取消后，養老服務人員的執業水平和養老服務質量如何保障仍是亟待解決的問題，必須建立更符合養老行業市場需求的行業準入機制，嚴格執行對養老服務人員培訓機構的監督與考核。

（四）推進養老產業鏈協同發展

政府部門在進行養老產業規劃時，應注重產業間協同效應，在養老服務PPP項目周邊引入相關產業，形成設備供給—養老服務—增值服務—事物處理的完整產業流程，以降低運營成本，提高項目效益，提高入住率。一是推動醫養結合。在 PPP 模式中，社會資本方為加快資金回收，提升項目效益，會以老年群體的醫療服務需求為導向，引進專業化的醫學人才來提高養老機構服務質量。老齡人口屬于疾病高發人群，醫養結合養老服務模式能滿足老年人在醫療服務方面的需求，涉及醫療衛生、康復護理、心理慰藉等諸多方面，是實現老年人“老有所養、病有所醫”目標切實可行的路徑。二是實行互聯網+PPP養老模式。現有的互聯網+養老模式由互聯網設備、線上服務和線下服務三方面組成，以互聯網設備為交流端口，接收并向線上服務平臺反饋老年人服務需求信息，由線上服務平臺進行分析處理，將服務項目分配至線下服務機構，形成完整的供需鏈。同時，互聯網+PPP養老模式可提供互聯網監管機制，配合政府方對項目實施監管，并簡化項目公司的需求反饋流程。另外，互聯網+養老服務PPP項目有助于推動項目公司開展居家養老業務，為有養老服務需求但缺乏入住意愿的老年人提供養老服務，拓展業務范圍，擴大養老服務機構市場輻射面積，并緩解床位供給不足的問題。

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