公共管理視角下政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目績效管理研究

白冰

【摘 要】政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目以公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益服務(wù)領(lǐng)域作為投資對(duì)象，紓解地方財(cái)政資金壓力，處理基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)資金需求。自2014年我國推行政府和社會(huì)資本合作至今，項(xiàng)目大量落地，但爆發(fā)式增長的背后問題也隨之產(chǎn)生。在此背景下，從公共管理視角出發(fā)，對(duì)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目績效管理進(jìn)行重新審視，推動(dòng)我國政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目規(guī)范發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】公共管理;政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目;績效管理

深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革將補(bǔ)短板作為重點(diǎn)任務(wù)實(shí)施。當(dāng)前階段，城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)入加速發(fā)展的新時(shí)期，對(duì)基建和公共服務(wù)的供給需求迫切。加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目績效管理，將績效納入政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目管理，在政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目中充分體現(xiàn)績效管理的要求，不僅有利于推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作的規(guī)范發(fā)展，也可將績效管理實(shí)質(zhì)落地，有效推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)領(lǐng)域補(bǔ)短板。

一、實(shí)施政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目績效管理的必要性

第一，績效管理是政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目的本質(zhì)體現(xiàn)。高效率、高質(zhì)量是政府和社會(huì)資本合作的特征之一。由于政府和社會(huì)資本在我國出現(xiàn)較晚，發(fā)展經(jīng)驗(yàn)欠缺，制度環(huán)境不完善，借助績效管理實(shí)施，可以摸清政府和社會(huì)資本合作阻礙因素，保障優(yōu)質(zhì)高效。

第二，績效管理是政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目的實(shí)踐要求，通過實(shí)施績效管理，實(shí)現(xiàn)政府治理能力與治理水平的提升，實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目規(guī)范與高質(zhì)量發(fā)展的提升，實(shí)現(xiàn)廣大人民群眾幸福感的提升。

第三，績效管理是政府和社會(huì)資本合作模式的發(fā)展要求。政府和社會(huì)資本合作模式，是新時(shí)代供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要基礎(chǔ)保障，是我國未來基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)展重要支撐。這些責(zé)任的存在，對(duì)政府和社會(huì)資本合作提出更高、更強(qiáng)的要求，需要完善績效管理，推動(dòng)其標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范發(fā)展。

二、政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目績效管理的重點(diǎn)

一是績效管理定位。政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目的績效管理包括：績效目標(biāo)管理、績效監(jiān)控、績效考核及結(jié)果應(yīng)用。

第二是績效管理依據(jù)。政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目績效管理，要做好與現(xiàn)有財(cái)政預(yù)算績效管理制度的銜接，要充分結(jié)合政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目特點(diǎn)，細(xì)化和深化政府和社會(huì)資本合作特性。

第三是績效管理原則。政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目績效管理有五個(gè)主要原則，一是物有所值;二是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān);三是按效付費(fèi);四是科學(xué)規(guī)范;五是公開透明。要搭建貫穿項(xiàng)目全生命周期績效管理理念，在各個(gè)環(huán)節(jié)都強(qiáng)調(diào)績效導(dǎo)向。

第四是績效管理范圍。政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目績效管理要貫穿全生命周期，其中，績效目標(biāo)和指標(biāo)管理、績效監(jiān)控貫穿于全生命周期，在項(xiàng)目建設(shè)期、運(yùn)營期及移交期，多體現(xiàn)績效評(píng)價(jià)及結(jié)果的運(yùn)用。

第五是績效管理操作性。政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目績效管理要注重“引導(dǎo)性”與“實(shí)用性”相結(jié)合，明確績效管理對(duì)象、范圍及目的，強(qiáng)調(diào)績效目標(biāo)及績效指標(biāo)編制的具體思路，績效監(jiān)控、績效考核進(jìn)行流程和方式，要具有實(shí)際操作性。

三、政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目績效管理存在的問題

（一）績效管理缺乏頂層設(shè)計(jì)

國家層面關(guān)于政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目績效管理的政策文件很多，但針對(duì)政府和社會(huì)資本合作全周期績效管理，具體辦法和實(shí)施細(xì)則還沒有制定。另外，針對(duì)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目績效管理，國家層面缺乏相關(guān)法律法規(guī)支持，法律體系不完善，還未形成統(tǒng)一的法律體制。這些問題的存在，會(huì)造成政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目績效管理具體推廣和運(yùn)行過程中產(chǎn)生的效應(yīng)大打折扣，直接影響運(yùn)行效果。

（二）績效管理碎片化傾向嚴(yán)重

政府和社會(huì)資本合作績效管理系統(tǒng)性不足，不能完整的反映政府和社會(huì)資本合作管理的全貌。政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目大多具有長周期的特性，績效管理全面性不足，缺乏統(tǒng)一的績效管理，會(huì)造成績效管理的細(xì)化項(xiàng)目參考來源不同，同一項(xiàng)目缺乏一致性和系統(tǒng)性，造成績效管理結(jié)果的參考性不高，不能高效化績效管理的反饋功能。

（三）績效管理能力亟待完善

政府和社會(huì)資本合作，服務(wù)于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的大部分項(xiàng)目，涉及的主體多元化，對(duì)于財(cái)政、金融、項(xiàng)目管理、法律等專業(yè)知識(shí)與能力的要求極強(qiáng)。政府和社會(huì)資本績效管理涉及復(fù)雜的論證體系，這對(duì)開展政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目績效管理機(jī)構(gòu)的資質(zhì)和能力提出了更高的要求。若績效管理機(jī)構(gòu)缺乏相關(guān)專業(yè)能力，對(duì)相關(guān)政策的理解不到位，也制約著績效管理的規(guī)范開展。

（四）績效管理結(jié)果運(yùn)用流于形式

績效管理的目的不僅僅是要獲得一個(gè)考評(píng)結(jié)果，更為重要的是對(duì)結(jié)果的有效應(yīng)用，是為了發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，避免問題。例如，對(duì)于政府和社會(huì)資本項(xiàng)目，由于周期較長，不同的項(xiàng)目階段對(duì)融資方式的需求不同，而現(xiàn)有績效管理沒有有效發(fā)揮結(jié)果導(dǎo)向作用，沒有對(duì)不同階段的融資產(chǎn)品設(shè)計(jì)提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支持。若績效管理流于形式，不能高效發(fā)揮績效管理燈塔作用，不僅不能帶來質(zhì)效提升，而且還會(huì)加重財(cái)政成本負(fù)擔(dān)。

四、完善政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目績效管理的措施

（一）借鑒國外優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)

開展績效管理，需要有合理方法。政府和社會(huì)資本在國外發(fā)展歷史悠久，許多優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)得以累積。其中的某些方法，對(duì)我國政府和社會(huì)資本合作績效管理具有重要啟示參考作用。通過借鑒國外有效做法，并結(jié)合我國的實(shí)際，可以研究出適合我國國情的政府和社會(huì)資本績效管理體系。建立政府和社會(huì)資本績效管理指標(biāo)體系，建立績效管理反饋制度，建立績效問題整改責(zé)任制等，保障績效管理體系全面性。

（二）完善各方利益協(xié)調(diào)機(jī)制

明確平衡政府與社會(huì)資本的利益。一方面有效約束政府行為，明確政府權(quán)責(zé)，有效保障政府的監(jiān)督職能。另一方面，要建立切實(shí)可行的社會(huì)資本激勵(lì)制度。政府建立強(qiáng)有力的政策保障體系，確保項(xiàng)目的推進(jìn)，通過政府稅收優(yōu)惠政策等措施，拓寬社會(huì)資本融資渠道，降低融資成本，滿足社會(huì)資本資本方的利益預(yù)期。此外，通過完善目標(biāo)管理、信息披露和項(xiàng)目評(píng)價(jià)體系，有效防止利益分歧，以及各方關(guān)系疏遠(yuǎn)導(dǎo)致的項(xiàng)目合作失敗，提高項(xiàng)目運(yùn)營效率。

（三）強(qiáng)化相關(guān)人員素質(zhì)建設(shè)

加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作相關(guān)人員能力建設(shè)。根據(jù)現(xiàn)有專家學(xué)者的研究，我們了解到部分地區(qū)政府官員尚不具備績效管理思維，導(dǎo)致對(duì)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目做出的決策不準(zhǔn)確，倉促上馬項(xiàng)目，項(xiàng)目出現(xiàn)“形似神不似”現(xiàn)象，這類項(xiàng)目的存在加重了政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。因此，要加強(qiáng)對(duì)政府官員的能力建設(shè)，形成績效管理定期學(xué)習(xí)溝通制度，培養(yǎng)政府官員的績效管理理念、思維和認(rèn)識(shí)。

（四）建立績效管理信息系統(tǒng)

績效管理的質(zhì)效雙贏離不開信息的支持。開展政和社會(huì)資本合作績效管理，需要建立相應(yīng)的績效信息系統(tǒng)。沒有績效信息，就不能明確政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目數(shù)量，不能準(zhǔn)確反映項(xiàng)目投資成效。通過信息系統(tǒng)的應(yīng)用，詳細(xì)占有、整理、綜合分析項(xiàng)目活動(dòng)中的相關(guān)數(shù)據(jù)資料，在此基礎(chǔ)上，展開有效的績效管理。例如，美國定期形成的“績效與責(zé)任報(bào)告”。政府和社會(huì)資本績效管理，應(yīng)抓住時(shí)代機(jī)遇，緊跟大數(shù)據(jù)發(fā)展趨勢(shì)，借助先進(jìn)的技術(shù)、方法，獲得高精確度的數(shù)據(jù)，提高績效管理的質(zhì)效。

（五）構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

1、明確風(fēng)險(xiǎn)防范的法律法規(guī)。當(dāng)前實(shí)行的法規(guī)規(guī)范相對(duì)比較薄弱，無法有效解決實(shí)際問題。在法律制度的構(gòu)建中，應(yīng)政府具體的投資項(xiàng)目，以及投資比例進(jìn)行規(guī)范。2、應(yīng)用全面風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管技術(shù)和方法。建立完善的評(píng)估模型，采取的分析模式，既要考慮定量分析，也要融合定性分析。以期提高風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估質(zhì)效，保障項(xiàng)目自身價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。3、建立風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的管理制度。避免風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，做好監(jiān)督管理是非常有必要的。完善的監(jiān)管制度是規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的有效保障，政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目運(yùn)行過程中，要建立完善的監(jiān)管體系。

五、結(jié)論

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新的調(diào)整階段，政府和社會(huì)資本合作也邁向新階梯，政府和社會(huì)資本績效管理的重要性也日益凸顯。近幾年，對(duì)于政府和社會(huì)資本的亂象問題，高層出臺(tái)系列文件整頓規(guī)范。基于公共管理視角研究政府和社會(huì)資本績效管理，符合十九大建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政制度的要求，符合國家全面推進(jìn)績效管理的政策。將公共管理思維應(yīng)用于政府和社會(huì)資本績效管理，可以有效解決績效管理缺乏頂層設(shè)計(jì)，績效管理碎片化，績效管理能力薄弱，績效管理流于形式等問題。強(qiáng)化資金使用效率和質(zhì)量，規(guī)范政府和社會(huì)資本的可持續(xù)合作，提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域服務(wù)質(zhì)量，增加經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的貢獻(xiàn)占比。

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