我國互聯網管理改革四十年歷程及展望

劉雙一

摘? ?要：改革開放以來，我國形成了中國特色社會主義治網之道，即在黨的領導下，立足我國基本國情，堅持發展和管理并重，堅持維護網絡意識形態安全，堅持依法治網，堅持改革創新。但同時，我國仍然是網絡大國而不是網絡強國，互聯網管理仍然面臨諸多挑戰。下一步，必須進一步加強黨的集中統一領導，加快推進互聯網治理體系和治理能力現代化，全面將網絡安全納入總體國家安全，準確把握信息化發展機遇，持續深化互聯網管理改革，不斷提升互聯網發展水平。

關鍵詞：改革開放;互聯網;管理;治網之道

中圖分類號：D60? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ?doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2019.04.012

文章編號：1009-6922（2019）04-61-07

人類社會已經全面進入網絡時代，互聯網成為人們生產生活不可或缺的部分，互聯網管理也成為國家治理體系和管理制度的重要組成部分。改革開放以來，我國互聯網管理體制沿著中國特色社會主義道路從無到有，不斷改革、不斷完善，逐步構建起中國特色社會主義治網之道，取得了舉世矚目的互聯網發展成就。

一、改革開放初期到2013年前后：“九龍治水”權威管理階段

改革開放初期到2013年前后，是我國改革開放以來互聯網管理發展的第一個階段。這一階段，我國互聯網先后經歷三次浪潮，實現了從無到有、從小到大的嬗變。本階段，互聯網管理的重點是如何在積極利用的同時確保安全，具體表現為各行政部門隨著互聯網運用范圍的擴大，根據現實社會職能分工分別介入虛擬社會管理，形成“九龍治水”權威管理格局。根據互聯網管理的基本理念、監管主體、管理范圍、法律法規等，可以將這一時期進一步分為三個階段。

（一）“九龍治水”萌芽階段：以科研機構自治為主

1994年以前，是我國互聯網發展的史前階段，主要是探索將互聯網引入中國。本階段，互聯網的發展主要限于科研領域，基本是少數科技工作者、科研人員等在使用，互聯網領域出現的問題基本和技術運用相關，主要由科研機構自行解決，政府對于互聯網的監管幾乎為空白，

（二）“九龍治水”形成階段：以基礎資源和行業部門管理為主

1994年，我國正式接入國際互聯網，信息基礎設施建設開始起步，互聯網正式從科研使用走向商業化、民用化。本階段，國家對互聯網的認識主要在其技術屬性，將主要精力投入在互聯網基礎設施的建設和發展上，互聯網管理體制初步建立，對互聯網內容和業務監督力度較低。此時的管理雖然薄弱，但是具有開創性意義，不少法律法規沿襲至今。

1.確定“積極發展”的基本理念。20世紀90年代，以互聯網為代表的信息網絡技術革命的興起，引起了國家領導層的高度關注。1994年4月，全國信息化工作會議將互聯網列入國家信息基礎設施建設，對互聯網發展給以正面支持。1997年9月，黨的十五大報告中提出“推進國民經濟信息化”的戰略思想。互聯網逐步成為推進國家現代化、信息化的重要支撐，加快發展成為當時的優先戰略。在這種“積極發展”理念指導下，中國公用計算機互聯網、“三金工程”等一系列項目相繼啟動，互聯網基礎設施建設不斷完善，網民規模從1997年的62萬發展到1999年底的890萬，為之后互聯網的快速發展奠定了基礎。

2.形成以基礎資源和行業管理為主的互聯網管理體制。在國家協調領導層面， 1993年10月，國務院就批準成立國家經濟信息化聯席會議。1996年，在國家經濟信息化聯席會議基礎上，成立了國務院信息化工作領導小組，負責統領全國信息化工作，協調互聯網接入和管理工作;同時，成立國務院信息化工作領導小組，負責統領全國信息化工作，協調互聯網接入和管理工作，職責變化不大。在具體監管層面，1996年2月，國務院明確規定，互聯網分別由郵電部、電子工業部、國家教育委員會、中國科學院管理。1998年，郵電部和電子部合并成為信息產業部，信息產業部成為互聯網主導性管理部門。1999年8月，公安部成立公共信息安全監察局，負責維護計算機網絡安全、打擊網絡違法犯罪等。由此，互聯網不是由單一部門、而是多個部門共同管理的基本機制形成，帶來了深遠影響。

3.出臺一批具有奠基意義的互聯網管理法律法規。在全面接入互聯網的同時，我國就同步探索制定管理法律法規。1994年出臺的《計算機信息系統安全保護條例》，是我國第一部專門的互聯網管理行政法規。此后，先后出臺《計算機信息網絡國際聯網管理暫行規定》（1996年2月1日發布并施行）《計算機信息網絡國際聯網安全保護管理辦法》（1997年12月16日發布，1997年12月30日實施）《計算機信息網絡國際聯網管理暫行規定實施辦法》（1998年3月13日發布）。這些互聯網法律法規雖然以基礎資源管理為主，但奠定了我國互聯網管理的基本制度，其中接入互聯網的許可和備案制度、計算機系統等級保護制度等規定一直沿用到至今。

（三）“九龍治水”成熟階段：構建覆蓋互聯網各領域的全方位監管框架

經過幾年的發展，我國互聯網迎來了全面商業化、社會化的浪潮，即時通信、搜索引擎、網絡新聞和社交、電子商務全面開花，網絡作為第四大傳媒的地位奠定。國家對互聯網的重視日益提高，管理范圍從基礎資源拓展到內容服務、業務運用，并突出加強內容管理，監管機構向省級以下延伸，互聯網監管主體的地位和力量得到提升。

1.確定“積極利用、科學發展、依法管理、確保安全”的基本理念。隨著互聯網影響力的不斷擴大，中央對互聯網重視程度不斷提高，對于互聯網媒體屬性的認識不斷加深。2001年7月，江澤民指出，對信息網絡化問題，我國政府的基本方針是積極發展、加強管理、趨利避害、為我所用。2004年9月，黨的十六屆四中全會通過的《關于加強黨執政能力建設的決定》，明確我國互聯網監管思路為“法律規范、行政監管、行業自律、技術保障相結合”。2004年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于進一步加強互聯網管理工作的意見》，明確了中央對互聯網發展的基本判斷和態度，并對互聯網監管體制作了部署。2007年1月，中央政治局進行主題為“世界網絡技術發展和我國網絡文化建設與管理”的第38次集體學習，胡錦濤在會上強調要加強網絡文化建設和管理。2007年10月，黨的十七大報告指出：“加強網絡文化建設和管理，營造良好網絡環境”。隨著互聯網的影響力越來越大，我國對互聯網發展和監管的思考日益深入和成熟，2010年6月，國務院新聞辦發布《中國互聯網狀況》白皮書，首次明確提出“積極利用、科學發展、依法管理、確保安全”，這成為我國沿用至今的互聯網管理基本政策。在這在理念指導下，我國互聯網獲得了高速發展，網絡技術突飛猛進，網絡運用快速普及。

（三）建成比較完整的網絡安全保障體系

黨的十八大以來，習近平總書記從總體國家安全觀出發，就網絡安全問題提出一系列新思想新論斷，對加強國家網絡安全工作做出重要部署。2013年以來，我國對金融、能源、通信、交通、水利等領域基礎設施進行的安全檢查和評估，切實保障關鍵信息基礎設施安全。為加強網絡安全人才方面的培養，2015年設立“網絡空間安全”一級學科，北京航空航天大學、中國科學技術大學等7所大學被確定為首批一流網絡安全學院建設示范項目高校。2017年6月，《中華人民共和國網絡安全法》正式實施，這是我國網絡安全領域首部基礎性、框架性、綜合性法律，同時相關部門配套出臺了一系列網絡安全法規和規范性文件，網絡安全法律政策框架基本形成，網絡安全各項工作納入法治軌道。網絡安全保障成為互聯網管理的重點，并日益體系化、法治化。

（四）推進全球互聯網治理體系變革

黨的十八大以來，我國積極參與國際互聯網治理，推進全球互聯網治理體系改革。2014年，習近平在致首屆世界互聯網大會的賀詞中指出，要“建立多邊、民主、透明的國際互聯網治理體系”。2015年，習近平提出推進全球互聯網治理體系變革的“四項原則”和共同構建網絡空間命運共同體的“五點主張”。“四項原則”即尊重網絡主權、維護和平安全、促進開放合作、構建良好秩序。“五點主張”即加快全球網絡基礎設施建設，促進互聯互通;加快全球網絡基礎設施建設，促進互聯互通;推動網絡經濟創新發展，促進共同繁榮;保障網絡安全，促進有序發展;構建互聯網治理體系，促進公平正義。2016年，習近平將“人類命運共同體”理念拓展至網絡空間，強調要“攜手構建網絡空間命運共同體”。當前，中國主張、中國方案越來越得到各方贊可，中國經驗、中國成就為世界發展注入了更多新活力。

三、改革開放四十年來互聯網管理改革經驗及當前面臨的風險挑戰

改革開放四十年來，我國重視互聯網、發展互聯網、治理互聯網，在推動我國互聯網快速健康發展的同時，形成了符合中國國情、具有中國特色的互聯網治理經驗，最根本就在于形成了中國特色社會主義治網之道。中國特色社會主義治網之道就是在黨領導下，立足我國基本國情，堅持發展和管理并重，堅持維護網絡意識形態安全，堅持依法治網，堅持改革創新，圍繞互聯網內容、網絡安全保障、信息化發展和互聯網國際治理，不斷推進網絡治理體系和治理能力現代化，建成技術領先、內容健康、基礎完善、人才充裕、國家話語權充分的社會主義網絡強國。

（一）堅持黨的領導

中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心，網信事業是中國特色社會主義事業的重要組成部分，在網絡空間毫不動搖地堅持黨的領導，是確保我國互聯網治理性質和方向的政治前提和根本保障。互聯網從進入之初就受到黨中央的高度重視，歷屆中央領導人就互聯網體制機制改革、信息基礎設施建設、網絡文化建設、國際網絡治理等方面提出一系列高瞻遠矚的戰略決策，為互聯網發展和治理指明了方向、提供了遵循。特別是黨的十八大以來，網信事業發生的歷史性變革、取得的歷史性成就，根本在于以習近平同志為核心的黨中央的堅強領導。旗幟鮮明、毫不動搖地堅持黨管互聯網，切實加強黨對網信工作的集中統一領導，才能確保網信事業始終沿著正確方向前進。

（二）堅持發展和管理并重

中國特色社會主義治網之道的一個基本經驗，就在于正確處理發展和管理的關系。一方面，堅持發展是硬道理，無論是黨和國家最高層，還是各級政府部門，推動和發展互聯網始終是一貫共識。這種思路成為中國互聯網得到順利發展的思想保障，從而取得了后發優勢，較短時間內實現網民數量以及網絡零售、移動支付交易規模世界第一。另一方面，針對互聯網發展各階段出現的問題，通過改革管理體制、健全互聯網法律法規、加大互聯網治理力度等方式，來為互聯網發展保駕護航，從而實現了互聯網又好又快地發展。正是堅持發展和管理并重，實現了發展和管理齊頭并進，促進互聯網發展的同時，也有效保障了網絡空間的正常秩序。

（三）堅持維護網絡意識形態

維護網絡意識形態安全是中國特色社會主義治網之道的核心任務。境外少數西方發達國家利用互聯網對我國進行意識形態滲透，境內各種社會思潮在網上交流交鋒，互聯網已成為意識形態斗爭的前沿陣地和主戰場。我國在互聯網治理中，始終將維護網絡意識形態安全作為重中之重，制定和出臺網絡意識形態工作責任制，不斷強化主流意識形態的話語引領力、發揮主流權威媒體的輿論導向力、提高黨員領導干部的網絡駕馭力、增強網絡傳播技術的風險防范力，牢牢掌握網絡意識形態斗爭領導權和主動權。

（四）堅持依法治網

依法治網，確保網絡空間在法治軌道運行，是依法治國的題中之義，也是中國特色社會主義治網之道的必然要求。從1994年《計算機信息系統安全保護條例》出臺以來，我國圍繞互聯網基礎資源、信息服務、安全保護、社會管理、行業發展等方面，制定了一系列相應的管理政策和法律法規，構建比較完整的中國特色社會主義網絡法律體系，做到互聯網發展到哪里，法律就跟進哪里。同時，依法維護網絡晴朗環境，針對網絡詐騙、網絡募捐、網絡借貸、網絡直播、網絡信息搜索、網絡傳銷、網絡色情、網絡賭博、網絡虛假新聞等互聯網違法違規行為，開展一系列系統、創新性的治理行動。運用法治思維和方式治理互聯網，充分發揮法治對引領和規范網絡行為的主導作用，全面推進網絡空間法治化，是我國推動網絡治理現代化的重要手段。

（五）堅持改革創新

習近平總書記指出：“惟創新者進，惟創新者強，惟創新者勝。”創新是互聯網最突出的特點，互聯網的技術日新月異、應用千變萬化，只有不斷改革創新，逐步打破舊制度，建立新制度，才能適應互聯網發展。改革開放四十年來，我國根據互聯網發展不同階段的特點和當時的主要矛盾，主動調整理念思路，不斷推進互聯網管理體制機制改革，針對不斷出現的互聯網新技術新運用出臺管理制度與措施。正是這種主動改革創新的精神，才使得我國能夠迅速取得后發優勢，在短短幾十年獲得巨大發展。

四十年互聯網管理改革發展歷程中，取得了巨大成就，但也經歷很多挫折和教訓，互聯網發展存在不少問題和挑戰。我國仍然是網絡大國而不是網絡強國，深化互聯網管理體制改革仍然面臨諸多挑戰。比如，網信、經信、公安等部門仍然存在協調不力問題，多頭管理、職能交叉、權責不一、效率不高等弊端在一定程度上導致監管無法形成合力;互聯網管理體制改革滯后于互聯網發展和創新，對于一些互聯網新技術新運用新業態，仍按照傳統方式的慣例來進行監管，極大地削弱了互聯網監管的政策效果;網絡綜合治理體系有待建立健全，互聯網治理面臨來自機制、技術、能力等諸方面的制約，網絡治理體系和治理能力現代化程度需要進一步提高;網絡安全保障能力和體系建設尚需加強，核心技術受制于人局面沒有根本改變，網絡安全形勢依舊嚴峻。這些問題都需要在今后的改革中加以突破和解決。

四、深化互聯網管理改革的展望

黨的十九大以來，黨中央就互聯網管理改革做出了一系列決策部署，彰顯了深化互聯網領域改革的決心，也表明下一階段互聯網體制改革仍然任重道遠。根據當前我國互聯網領域存在的問題和不足，結合推進落實中央相關改革部署，下一步在推進互聯網體制改革上應重點做到以下方面：

（一）加強黨的集中統一領導

黨的十九大報告強調，東西南北中，黨政軍民學，黨是領導一切的。互聯網工作毫無疑問要在黨的統一領導和監管之下，這次深化黨和國家機構改革，黨中央決定把中央網絡安全和信息化領導小組改為委員會，就是為了加強黨中央的集中統一領導，更好發揮決策和統籌協調作用。全面加強黨的集中統一領導，必須以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引，特別是深入貫徹習近平同志關于網絡強國的重要思想，將黨中央對網信工作做出的系列重大決策部署，作為新時代發展和治理互聯網的根本遵循。必須堅持黨對互聯網管理的領導，各級黨委（黨組）要從維護國家政權安全和政治安全的高度，將網信工作納入重點工作計劃和重要議事日程，及時解決新情況新問題。各級領導干部特別是高級干部，要嚴格落實意識形態責任制和網絡意識形態責任制，履行鞏固壯大主流思想文化、打贏網上輿論斗爭、守住意識意識形態陣地之責，牢牢掌控網絡意識形態主動權，將互聯網這個“最大變量”轉化為“最大增量”。

（二）加快推進互聯網治理體系和治理能力現代化

黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的總體目標是“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力的現代化”，互聯網治理體系是國家治理體系和治理能力現代化戰略的重要組成部分，理當持續推進互聯網領域體制機制改革。下一步，需要進一步完善互聯網管理領導體制機制，建立健全中央、省、市三級網信工作體系，充分發揮各級黨委網信領導小組的頂層設計和統籌協調作用，形成統一指揮、協同配合、運轉高效的工作機制，推進網信事業快速協同發展。推進網絡綜合治理，發揮政府主導作用，鼓勵和支持企業、社會、網民各方參與，實現黨委領導與政府管理、企業履職、社會監督、網民自律良性互動。依法治網是國際通行做法，也是推動網絡治理現代化的重要手段，充分發揮法治手段對引領和規范網絡行為的主導性作用，推進依法治網管網，完善互聯網執法體系，規范暢通舉報渠道，扎實開展各項網上專項整治行動，嚴厲打擊網絡違法違規行為。

（三）將網絡安全全面納入總體國家安全

隨著網絡技術的日新月異和應用的迅速發展，網絡信息技術廣泛運用于國家政治、經濟、社會、軍事等各方面管理中，各國都在加速構建各自的網絡與信息安全保護體系。習近平強調，沒有網絡安全就沒有國家安全，就沒有經濟社會穩定運行，廣大人民群眾利益也難以得到保障。要堅持總體國家安全觀，將網絡安全納入總體國家安全，大力提升網絡安全防御和威懾能力。建立健全網絡安全統籌協調機制，貫徹落實《網絡安全法》，完善落實網絡安全工作責任制，提升在網絡安全政策法規、技術產業、人才教育等方面的統籌力度。加快提升網絡安全保障能力，加強信息基礎設施網絡安全防護，加強網絡安全信息統籌機制、手段、平臺建設，全面提升網絡安全態勢感知、監測、預警能力，依法嚴厲打擊網絡黑客、電信網絡詐騙、侵犯公民個人隱私等違法犯罪行為，切斷網絡犯罪利益鏈條。

（四）有力抓住信息化發展機遇

習近平指出，安全和發展是一體之兩翼、驅動之雙輪。事實上，許多網絡安全方面的問題，諸如網絡攻擊、網絡侵權、網絡犯罪等等，與網絡技術發展滯后有很大關系。沒有安全，發展就無法保障。沒有發展，安全就成為空談。充分發揮信息化對經濟社會發展的驅動引領作用，努力以信息化整體帶動和提升新型工業化、城鎮化、農業現代化發展。加快信息基礎設施建設，大力實施“寬帶中國”“數字中國”戰略，加快構建新一代信息基礎設施，打破城鄉之間、東西部之間的數字鴻溝。加快信息產業的發展，以供給側結構性改革為主線，大力發展數字經濟，依靠技術創新催生新運用新業態新模式，運用互聯網技術全方位改造傳統產業，推動數字產業化和產業數字化的發展。核心技術受制于人是我們最大的領域，制定信息領域核心技術設備發展戰略綱要，制定路線圖、時間表、任務書，明確近期、中期、遠期目標，遵循技術規律，分梯次、分門類、分階段推進，加快在信息領域核心技術取得突破。

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責任編輯：康? ?璇